最高人民检察院负责人就学习贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》答记者问

近日，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)。最高人民检察院负责人就如何学习理解和贯彻落实，回答了记者的提问。

问题一：请介绍一下《意见》出台的背景和意义。

答：检察机关法律监督是中国特色社会主义政治制度和法律制度的重要特征。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察机关法律监督工作，提出一系列新部署新要求。习近平总书记多次作出重要指示，深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，构成了习近平法治思想的重要组成部分，为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循。

《意见》开篇就明确指出：“进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。党的十九届四中全会把司法监督纳入党和国家监督体系，检察机关的法律监督作为司法监督的重要表现形式，是党和国家监督体系建设不可或缺的重要力量。在2014年初召开的中央政法工作会议上，习近平总书记深刻指出：“对执法司法状况，人民群众意见还比较多，社会各界反映还比较大，主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出”。其中一个重要原因，就是执法司法机关之间配合不够、制约监督不力等问题时有发生。同时，检察机关法律监督也存在许多亟待解决的问题，法律监督体系还不够完善，法律监督难、软的问题普遍存在，一定程度上影响了公平正义的实现。解决这些问题，迫切需要从中央层面加强顶层设计，进一步加强党对检察工作的绝对领导，确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，更好地发挥检察机关法律监督在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中的重要作用。

在中国共产党成立100周年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年之际，中共中央专门印发《意见》，这在党的历史上是第一次，是党中央站在党和国家事业发展全局高度作出的一项重大决策，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。《意见》是习近平法治思想在检察机关法律监督工作中的具体化，是当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件，对充分发挥检察机关法律监督职能作用，保障国家法律统一正确实施、建设社会主义法治国家、坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重大而深远的意义。

问题二：请介绍一下《意见》贯穿的总体思路。

答：我们认真学习《意见》精神，总的感到，中共中央印发的这个文件集中体现了“五个坚持”。

一是坚持思想引领。《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，集中反映了以习近平同志为核心的党中央对加强检察机关法律监督工作的决策部署，集中体现了习近平总书记对加强法治建设、政法工作和检察工作作出的一系列重要指示精神，对加强检察机关法律监督指出方向、明确政策、作出部署。

二是坚持党的领导。《意见》是以“中共中央”文件印发的，本身就体现、贯穿了党的领导。《意见》突出强调进一步加强党对检察工作的绝对领导，专门部署“坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导”，这是加强新时代检察机关法律监督工作的根本政治保证。

三是坚持围绕大局。《意见》明确提出，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献等要求。党中央把检察机关法律监督工作置于党和国家工作大局中来谋划和推进，为检察机关以自身高质量发展服务经济社会高质量发展提供了有力遵循。

四是坚持问题导向。实践中，存在一些影响和制约检察机关法律监督职能作用充分有效发挥的深层次问题。有的地方执法司法人员认为检察监督是专门挑错、挑刺、找毛病、添麻烦，有的甚至不愿接受、不予配合、消极应付检察机关的法律监督，对此缺少硬性约束制度。检察机关内部也存在不敢监督、不愿监督，能力不足、不善监督等问题。《意见》聚焦这些问题，既提出有关方面接受法律监督的约束保障措施，又突出强调检察机关要全面提升法律监督质量和效果。

五是坚持合力推进。《意见》充分反映党的绝对领导下，各方面落实以人民为中心的共同目标，加强检察机关法律监督的共同诉求。特别是《意见》从助力法治中国、法治社会、法治政府建设和提高司法权威、司法公信力的角度出发，对各级人民代表大会及其常委会、政协、纪检监察机关监督，政府及其工作部门支持保障，各执法司法机关配合制约提出具体要求，有利于形成监督合力，实现双赢多赢共赢。

问题三：请问《意见》体现了党中央对检察机关如何定位？

答：《意见》贯彻习近平总书记对检察工作的重要指示，体现宪法法律的要求，对检察机关作出了四个方面的定位，即：人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。

这些定位，有着深厚的历史渊源、坚实的制度基础和鲜明的时代特征。中国特色社会主义检察制度，是我们党探索符合中国国情的社会主义民主政治制度的伟大创举，是马克思主义国家与法理论中国化的重大成果，也是在我国政治制度、历史传承、文化传统等基础上形成并不断发展的结果。它孕育于战火纷飞的革命战争岁月，凝结着我们党在法治领域的不懈奋斗与艰辛探索。在改革开放40年的伟大实践中，这一制度得到极大发展。1979年人民检察院组织法明确规定检察机关是国家的法律监督机关。1982年宪法进一步确认了检察机关的性质和地位。此后制定、修改的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、检察官法、人民检察院组织法，为检察制度的发展完善提供了更为明确、更具特色、更加有力的法律依据。

党的十八大以来，习近平总书记多次对加强法律监督、建立公益诉讼制度等提出明确要求，推动新时代人民检察制度不断完善。2014年1月，习近平总书记对检察工作作出重要指示。2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记提出加强检察监督。2017年9月，习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中深刻指出：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担着惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责”；“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。这些重要指示，从人民检察院的宪法定位出发，为人民检察事业发展指明了前进方向。

《意见》对人民检察院四个方面的定位，要求检察机关紧紧围绕宪法定位，聚焦主责主业，更加充分有效发挥中国特色社会主义检察制度在捍卫党的执政地位、保障国家法律统一正确实施、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设、服务经济社会高质量发展等方面的优势和作用。

问题四：从《意见》要求看，检察机关如何为大局服务、为人民司法？

答：为大局服务、为人民司法，是检察机关必须担负起的职责使命。《意见》又作出新的部署，对检察履职提出新的更高要求，必须落实更实、更细的配套措施。

坚决维护国家安全和社会大局稳定，关键在切实做到“从政治上看”。比如，《意见》要求“依法惩治和有效预防网络犯罪，推动健全网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。信息时代，网络安全是事关国家安全、政治安全的重大战略问题。近年来，网络安全风险日益突出，传统犯罪加速向网上蔓延。检察机关办理网络犯罪案件以年均近40%的速度攀升，2020年达到了47.9%。特别是战疫期间检察机关办理的诈骗犯罪案件中，有三分之一是利用网络实施的。针对传统犯罪加速向网上蔓延态势，去年最高检专设检察办案指导组，将推动依法治网作为战略性任务谋划。最高检结合办案，就整治网络黑灰产业链、提升移动互联网监管执法能力、加大未成年人网络保护力度向工业和信息化部发出第六号检察建议，抄送公安部等部门，共同推进网络秩序综合整治。这项工作还要持续抓紧抓实。又比如，《意见》要求“根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”。这些都是有利于矛盾化解、社会治理、厚植党执政的政治基础的重要举措。改革开放以来，特别是过去20年间，我国社会长期稳定，刑事犯罪结构发生了重大变化。1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。与此同时，新类型犯罪增多，“醉驾”取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪，扰乱市场秩序犯罪增长19.4倍，生产、销售伪劣商品犯罪增长34.6倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6倍。概括来说就是：严重暴力犯罪持续下降，新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升。与之相对应，犯罪嫌疑人的审前羁押率，也就是说审判前处于被拘留、逮捕状态的占比，从2000年的96.8%下降到2019年的63.3%。尽管下降幅度比较大，但总体还比较高，羁押状态下候审仍是常态。司法理念要与刑事犯罪结构变化相适应，重罪必须依法严惩，轻罪则应依法宽缓、少捕慎诉慎押，更有利教育改造、标本兼治。我们要求落实好“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，结合羁押必要性审查专项活动、公开听证等，统筹扎实推进。

服务保障经济社会高质量发展，关键在以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。一方面，传统司法有新的要求。比如，《意见》要求“依法维护企业合法权益”。企业合规试点就是一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新：对办理的涉企刑事案件，在依法作出不捕、不诉或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议的同时，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，促进企业合规守法经营，预防和减少企业违法犯罪，落实对涉案企业的严管与厚爱。今年6月，最高检又与司法部、财政部、市场监管总局、全国工商联等9个单位共同建立涉案企业合规第三方监督评估机制，努力做好企业合规“后半篇文章”。另一方面，新类型案件有更高标准。最高检党组提出，办理经济领域等新类型案件，要切防就案办案，与新时代新发展阶段经济、社会治理更高要求紧密结合起来。比如，《意见》要求“加强知识产权司法保护，服务保障创新驱动发展”。2020年11月，为贯彻落实党的十九届五中全会关于坚持创新驱动发展战略部署，最高检专门成立知识产权检察办公室。同时，持续深化知识产权检察集中统一履职试点，增强刑事、民事、行政检察综合保护效果。

切实加强民生司法保障，关键在让人民群众真正、切实感受到公平正义。习近平总书记反复强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。《意见》专门部署加强民生司法保障，解决的就是人民群众操心事、烦心事、揪心事。检察机关将结合“检察为民办实事”实践活动，持续抓实群众信访件件有回复、行政争议实质性化解、未成年人检察业务统一集中办理等工作。最高检党组特别强调，让人民群众感受到公平正义的主体是人民群众，不是司法办案人自己。检察办案不仅要符合法律条文这个“文本法”，更重要的是努力做到符合人民群众感受这个“内心法”，办理好事关人民群众切身利益的每一起“小案”，努力做到天理、国法、人情有机统一。

积极引领社会法治意识，关键在通过法律监督促进诉源治理。《意见》强调“通过促进严格执法、公正司法，规范社会行为、引领社会风尚”。新时代新发展阶段，检察机关必须立足司法办案，更加自觉做好预警预判、防患未然的工作，把诉源治理做深做实做细。近年来，检察机关通过正当防卫系列案，让“法不能向不法让步”深入人心。2018年底，最高检把“昆山反杀案”作为指导性案例发布，被媒体誉为激活了正当防卫制度。2019年因正当防卫不捕不诉399人，同比上升107.8%；2020年420人，同比上升5.3%。最高检还通过“取快递女子被造谣出轨案”自诉转公诉，促推网络秩序综合整治，检察理念、法治意识的引领取得积极成效。《意见》明确“定期分析公布法律监督工作有关情况”“及时发布指导性案例和典型案例”“加强法律文书说理和以案释法”“深化法治进校园、进社区”等任务，我们将持续做实，把法律监督效果由一案一事拓展为规矩、形成习惯，实现更高层面、更高水平的源头治理。

问题五：《意见》为什么突出强调“全面提升法律监督质量和效果”？

答：《意见》共19条，“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”这部分内容有9条，将近一半。这些措施，都是为了更有力解决当前执法司法制约监督、检察机关法律监督工作中存在的突出问题，充分说明党中央对检察机关履行监督职责既高度重视，更寄予厚望。

针对司法实践中有的涉嫌犯罪案件给予行政处罚后，没有依法追究刑事责任；或者有的案件作出刑事处理后，没有将应予行政处罚的涉案人员移送主管机关处理，行政处罚与刑事处罚“衔接”存在脱节，《意见》明确健全行政执法和刑事司法衔接机制。

针对刑事诉讼过程中，一些案件既未撤案又未移送审查起诉、长期搁置，形成“挂案”，使涉案企业和有关人员长期处于被追诉状态，影响企业的健康发展和当事人正常生活，《意见》要求及时发现和纠正长期“挂案”等违法情形。今年以来，最高检会同公安部抓实新一轮专项清理，对既未撤案又未移送审查起诉、长期搁置的涉民营企业“挂案”，再排查6455件，已清理5100余件。

针对扫黑除恶专项斗争中暴露出的司法工作人员充当黑恶势力“保护伞”，以及全国政法队伍教育整顿中发现的司法工作人员徇私枉法等问题，为有力惩治司法腐败，《意见》要求加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力。

针对检察机关受理的民事行政申诉持续上升，占比早已超过刑事申诉，为适应人民群众司法需求，促进检察机关努力办好对经济社会发展有引领价值的典型案件，发挥对类案的指导作用，《意见》要求精准开展民事诉讼监督。

针对行政检察“一手托两家”，既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政，但当前行政检察工作局面难以打开、仍然比较薄弱问题，《意见》提出务实深化行政检察监督的措施。

针对人民群众对公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护等领域公益损害问题反映强烈，《意见》再次重申积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，等等。

《意见》之所以突出强调“全面提升法律监督质量和效果”，这是由检察机关法律监督特色和优势决定的。我们是共产党领导的社会主义国家，在人民代表大会制度之下，国家权力授予不同机关行使，客观上必然要求形成一个有力的监督制约体系。在党的领导下，对执法司法机关办案活动进行监督，检察机关是在诉讼程序中履职的专门职能部门。作为执法司法活动的参与者，检察机关直接、全面了解案件办理全过程，是在具体办案过程与环节中履行监督职责，是参与、跟进、融入式监督，制度设计的目的就是以此实现一体、实时、有效监督。与其他监督“由外向内”不同，检察机关法律监督是在办案中监督、在监督中办案，发现问题更及时、监督纠错更直接。这恰是我国司法检察制度的显著优越性之一。最高检党组提出，高质量发展必须从法律监督的高质效做起、抓起。加强法律监督，重在精准。质量是根本，效率是保障，效果良好是目标。我们将坚决落实《意见》部署，坚持“在办案中监督、在监督中办案”，进一步把监督重心放到提质量、增效率、强效果上来，更好维护司法公正。

问题六：《意见》对检察机关法律监督工作整体布局有何部署？

答：《意见》明确提出：“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展”。这是“四大检察”首次写入中共中央文件。

2018年底，为更好满足新时代人民群众新的更高水平的需求，最高检党组对检察机关内设机构作出系统性、整体性、重塑性改革，推动形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行的法律监督工作格局。同时，明确做优刑事检察工作，做强民事检察工作，做实行政检察工作，做好公益诉讼检察工作的要求。

2019年3月，十三届全国人大二次会议关于最高人民检察院工作报告的决议，要求检察机关更好发挥人民检察院刑事、民事、行政和公益诉讼各项检察职能，为决胜全面建成小康社会提供更高水平司法保障。这是“四大检察”首次明确写进全国人大决议。2020年5月、2021年3月，十三届全国人大三次、四次会议关于最高人民检察院工作报告的决议，均对“四大检察”全面协调充分发展提出要求。《意见》明确提出依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，为新时代检察工作战略布局提供明确依据。

问题七：《意见》对强化检察机关法律监督有哪些新要求？

答：《意见》是党中央着眼大局、着眼长远、着眼第二个百年奋斗目标作出的具体工作部署，是对法律监督工作的更高要求，要坚持更高标准，创造性落得更实、更好。

《意见》写入一些正在开展的工作，对深化巩固成果至关重要。比如，《意见》提出：“引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷”。2020年以来�