【中国稳健前行】生态文明建设的重大制度创新

编者按：中国特色社会主义制度和国家治理体系，生长于中国社会土壤，形成于革命、建设、改革长期实践，是植根中华历史文化传统、吸收借鉴人类制度文明有益成果丰富起来的，不仅保障了我国经济快速发展和社会长期稳定的奇迹，也为多元文明共生并进的人类社会发展增添更多色调、更多范式、更多选择。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从13个方面系统总结和深刻阐述了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，紧紧围绕“坚持和巩固什么” “完善和发展什么”，提出了一系列新思想新观点新举措，提出了把新时代改革开放推向前进的根本要求，是我们坚定“四个自信”的基本依据。为深入学习宣传党的十九届四中全会精神，中央网信办与求是杂志社共同组织“中国稳健前行”网上理论传播专栏，邀请思想理论界专家学者撰写系列理论文章，今天在求是网推出第22篇，敬请关注。

内容摘要：生态文明建设必须以制度体系进行战略保障。建设生态文明，促进人与自然和谐，要整体把握十九届四中全会精神，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，不断拓展和继续深化生态文明建设体制机制改革，坚持在发展中解决生态环境问题，推动生态文明制度体系建设更加成熟更加定型。

党的十九届四中全会就生态文明建设作出战略部署，要求坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，体现了以习近平同志为核心的党中央一以贯之高度重视生态文明建设的高瞻远瞩和历史担当，必将推动我国生态文明建设发生根本性、全局性的深刻变革。

坚持和完善生态文明制度体系的重大意义

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计和根本大计。必须从依法治国和制度体系建设的内在属性、“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容等多维视角，不断深化认识坚持和完善生态文明制度体系的重大意义。

法治和制度是国家发展的重要保障，是党领导人民治国理政的基本方式，也是生态文明建设的可靠保障。建设生态文明，其领导核心在于中国共产党。党和人民关于建设生态文明的主张经法定程序上升为国家意志和法律制度，取得对全社会的普遍约束力，使建议性、号召性的决策主张变成强制性的制度及其体系，从而实现生态文明建设根本的制度保障。正如习近平总书记所指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。

生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，必须以制度体系进行战略保障。“五位一体”总体布局是中国特色社会主义事业整体性的战略部署，既与中国特色社会主义社会是全面发展、全面进步的社会属性相关，也与社会主义与生态文明具有高度的一致性相关。进入新时代，人民群众由过去求“温饱”到现在盼“环保”，美好生活需要日益广泛，不仅仅局限于对物质财富、经济生活的要求，对经济社会快速发展过程中人口、资源、环境压力持续加大的矛盾反响强烈。把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局，就是对解决这一矛盾的战略考量。“四个全面”战略布局是我们党在新的历史条件下治国理政的总方略，是事关党和国家长远发展的总战略，也为生态文明建设提供战略指引和基本遵循。我们党更好领导人民进行建设生态文明的伟大工程、推进“五位一体”中国特色社会主义伟大事业、以“四个全面”战略布局实现伟大梦想、建设人与自然和谐的现代化美丽强国，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。

生态文明建设是事关“两个一百年”奋斗目标的重大战略任务，必须以制度体系进行战略保障。全面建成小康社会，是全党和全国各族人民共同追求的第一个百年梦。习近平总书记反复指出：“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”第二个百年奋斗目标，正如习近平总书记在党的十九大明确提出，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。在这里，“美丽”是社会主义现代化建设的绿色属性，是底色。必须统筹认知生态文明建设是事关“两个一百年”奋斗目标重大战略任务、坚持和完善生态文明制度体系的内在关系。一方面，生态文明、美丽中国、人与自然和谐是中华民族伟大复兴中国梦的历史必然、时代应然；另一方面，我们党有必要通过坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，从制度上明确生态文明建设的前进方向和工作要求，坚持方向不变、道路不偏、力度不减，推动新时代生态文明建设行稳致远。

坚持和完善生态文明制度体系的主要成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央蹄疾步稳推进全面深化改革，改革全面发力、多点突破、纵深推进，生态文明建设系统性、整体性、协同性着力增强，重要领域和关键环节改革取得突破性进展，构建了产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推动我国生态文明建设发生历史性、根本性和转折性变化。

一是健全自然资源资产产权制。统一的确权登记系统逐步建立，按照山水林田湖草系统治理思路实现了对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一的确权登记；国家自然资源资产管理体制逐步健全，国家自然资源部正式组建；水流和湿地产权确权试点稳步推进，水权制度、水生态空间确权试点探索前行。

二是建立国土空间开发保护制度。主体功能区制度、国土空间用途管制制度不断完善，基于主体功能区的区域政策逐步健全,覆盖全部国土空间的监测系统相继完善，国土空间监测动态化；国家公园体制建立，自然资源监管体制继续完善。

三是建立空间规划体系。空间规划相继编制，实现规划全覆盖；市县“多规合一”持续推进，一个市县一个规划、一张蓝图绘到底广泛实施；市县空间规划编制方法持续创新，规划科学性和透明度不断增强。

四是完善资源总量管理和全面节约制度。最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度、最严格的水资源管理制度、能源消费总量管理和节约制度、天然林保护制度、草原保护制度、湿地保护制度、沙化土地封禁保护制度、海洋资源开发保护制度、矿产资源开发利用管理制度、资源循环利用制度等相继建立、健全和完善，有效探索和逐步实施，体现出全方位、立体化、全流域、全过程推进资源总量管理和全面节约制度的体制机制。

五是健全资源有偿使用和生态补偿制度。自然资源及其产品价格改革有序推进，价格决策程序和信息公开制度逐步建立；土地有偿使用制度相继完善；矿产资源、海域海岛有偿使用制度建立健全；资源环境税费改革、生态补偿机制继续完善，生态补偿试点进展良好；生态保护修复资金使用机制日趋完善、资金使用重点突出，更多用于国家生态安全屏障保护修复；耕地草原河湖休养生息制度建立和完善，退耕还林还草、退牧还草成果巩固长效机制不断加强。

六是建立健全环境治理体系。污染物排放许可制、污染防治区域联动机制相继实施；农村环境治理体制机制逐步建立；环境信息公开制度、环境新闻发言人制度、环境保护网络举报平台和举报制度建立健全；生态环境损害赔偿制度严格实行，环境保护管理制度进一步完善，行政执法和环境司法衔接机制进一步畅通。

七是健全环境治理和生态保护市场体系。环境治理和生态保护市场主体逐步培育；用能权和碳排放权交易制度、排污权交易制度、水权交易制度相继推行；绿色金融体系、统一的绿色产品体系不断探索和积极完善。

八是完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。生态文明目标体系日趋明确，生态文明建设目标评价考核办法相继建立；资源环境承载能力监测预警机制日趋完善，自然资源资产负债表探索编制；领导干部自然资源资产离任审计试点有序进行，生态环境损害责任终身追究制、国家环境保护督察制度相继推进。

坚持和完善生态文明制度体系的着力点

全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，建设生态文明，促进人与自然和谐，要整体把握十九届四中全会精神，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，不断拓展和继续深化生态文明建设体制机制改革的若干方面，推动生态文明制度体系建设更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一是突出系统集成、协同高效，形成统筹绿色发展与环境保护关系的体制机制。要把推动绿色发展既作为解决污染问题的根本之策，又要使之成为构建高质量现代化经济体系的根本之策。把生态文明建设放在突出地位，要重在形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制上下真功夫、下大力气，坚持在发展中解决生态环境问题。实现生态文明建设形成机制市场化、法治化、制度化，避免机械化、单一部门化。

二是坚持新发展理念，形成充分发挥科技创新引领作用的体制机制。建设生态文明，绿色生态产业是确保建设生产发展、生态良好、生活幸福的文明社会的经济基础、不竭动力和根本要素，也与党中央确立的深化供给侧结构性改革、建设现代化经济体系、提高供给体系质量的内在逻辑一致。绿色技术创新是引领绿色生态产业发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。当前，以行政手段消化环境、生态和资源存量历史问题倒逼生态技术创新的新机制没有形成，以市场内生机制为动力的生态产业市场尚未成为新常态，生态技术创新和绿色生态产业市场培育任重道远。要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加快构建绿色生产体系，加快构建绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进能源生产和消费革命双进程，实现生产系统和生活系统循环链接。

三是重在形成全民参与的体制机制。建设生态文明，是最普惠的民生福祉，关乎每个人的生命健康，应该成为当代中国人推动实现伟大中国梦的共同价值追求。改革开放以来，人民生活水平大幅度提高，但“天育物有时，地生财有限，而人之欲无极”。我国是近14亿人口的大国，推动绿色消费革命，不仅要成为政府、产业部门、企业的自觉行动，而且要成为全社会的自觉行动。倡导坚持全民行动，重在下大力气推动形成“生态文明，匹夫有责”的动力机制，让全民动起来，既享受生态权，也要尽生态义务。要把“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”制度化、机制化，体现参与性、实践性和操作性。不能说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空挡。必须坚定不移形成全民建设生态文明的参与机制，坚决打好污染防治攻坚战，奋力开启和谱写新时代生态文明建设新征程、新气象、新篇章。

（作者：黄承梁，中国社会科学院生态文明研究智库理论部主任）