平潭，更重要的是突出制度创新

——在“平潭封关带来的机遇”论坛上的演讲

■国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员赵晋平

编者按：8日，“平潭封关带来的机遇”论坛在岚开幕，国务院发展研究中心对外经济研究部部长赵晋平在论坛上的一番演讲精彩绝伦，对国内存在的自由贸易区进行纵向和横向的全面分析，准确把脉平潭未来发展方向，本报就赵晋平的演讲全文进行刊登，以飨读者。

文章根据赵晋平的演讲录音整理，未经本人审核，题目为编者所加。

平潭综合实验区正式封关运行，这既是平潭人民期待已久的事情，同时也是我们研究中国对外开放政策和制度创新人员非常关注的事。记得去年，当我们在讨论研究上海自由贸易区的方案时，也对平潭给予了很大的关注。今天，我主要围绕与平潭有关的创新问题表达几个观点。

一、平潭综合实验区正式封关，是我们国家新时期对外开放平台创 新的一个重要事件

十八届三中全会的决定中就今后五到十年我国深化改革和扩大开放提出了重大战略部署。其中，在构建开放型新体制方面，就如何推进特殊经济区域的改革，通过建设包括自由贸易园区在内的国际经济贸易投资和合作平台，来进一步扩大对外开放和促进改革。所以说，我们当前面临的一个新的形势是如何去推进深化改革和扩大开放的新时期伟大任务。在这种背景下，作为特殊经济区域，或者说国际贸易平台，平潭正式封关运行，意味着我们在这个特殊平台的建设方面迈出了重要的一步。

当然，平潭的建设并不是从7月15号正式开始的，早在几年前，平潭在省政府以及各级领导、各级部门的支持下，已经在谋划这一个新的事业。所以只能说，这只是我们已经取得的一个阶段性的结果，但是对平潭而言，确实是意义非常重大。那么，另外一个角度，根据十八届三中全会所作出的重大战略部署，通过建设以上海自由贸易区为代表的自由贸易园区，来加大我国在对外贸易体制的创新，这是在构建开放型新体制三大任务中的一项重要的内容。那么平潭，我们知道，虽然不是第一个海关特殊监管区，也不是第一个自由贸易的实验区，但是它在很多方面与以往的一些特殊经济区的建设是有所区别的。它是一个新的开放平台的体制创新，这对于未来探索我们国家对外开放的新途径、积累对外开放方面的新经验都是具有重要意义。所以我说，它是国家对外开放平台建设的一个重要事件。在此，我也想对平潭的封关运行表示衷心的祝贺。

二、平潭综合实验区从根本上来说，它必须服务于我们国家深化 改革和扩大开放的根本需要

我们目前的改革开放在一定意义上来说，是改革开放35年中的又一次重要的一个新的浪潮，尤其是十八大和十八届三中全会，经过科学地作出重大部署的前提下，它使得我们改革，更具有前瞻性，更具有科学性和更加的务实。它是针对我国下一个阶段进一步可持续发展的需要，从这点上来说，平潭综合实验区的重要平台建设，它必须服务于这个根本需要。拿上海自贸区做一个例子进行说明，它所做的一些扩大开放和深化改革的尝试是什么呢？

第一个方面，就是政府职能的转变，在平潭综合实验区，这也是一个根本方向之一。我们要改变过去的、传统的、大众的管理模式，建立更加适应市场需要，更加透明的一种政府管理体系，这是服务于深化改革和对外开放的第一个方面的需要。

第二个方面的需要是什么呢？作为平潭综合实验区，它是一个海关特殊监管区，似乎是和货物贸易有着直接的关系，但是真正从它改革的意义来讲，它不应该仅仅停留在这一点，而应该是在投资管理制度改革上迈出新的一步。例如在上海自贸区，投资管理制度改革就引入了一些新的概念，比如像负面清单管理。这在我们目前的改革开放中是首次出现的，也表明了我们对深化改革和扩大开放的决心，我们都知道，在市场经济条件下，像一些比较发达的国家才会有条件去搞准入前的国民待遇和负面清单的管理方式，所以从这一点上来说，也表明了我们进一步推进贸易和投资自由化，特别是国际贸易投资和自由化的一个决心。

第三个方面，上海自贸区明确提出要促进贸易发展方式的转变，我们国家的货物贸易，在2013年，首次达到了4.16万亿美元，这是一个什么水平呢？首次超过美国，成为全球最大的货物贸易大国。我们要看到，我们虽然是贸易大国，还不是贸易强国。我们下一步贸易方式的转变呢，首先从货物贸易而言，就是由一个贸易大国转向一个贸易强国。我们的外贸需要转型，我们要提高品牌的竞争力、提高技术的竞争力，通过这种方式，在全球的分工中获得更多的利益和价值。但另外一个方面，我们货物贸易虽然是全球第一的，但是我们在服务贸易发展是非常落后的，在全球来看，还是一个巨额的贸易利差，而且服务贸易出口的规模也是相对比较小，远低于美国。从这一点来看，下一阶段贸易方式的转变重点是在于如何促进服务贸易的发展，这一点不仅在上海自贸区，包括在平潭综合实验区也有所表现的。比如说我们可以看到，目前的规划里头，除了高新技术产业园区这样一些以高新产业或制造业为主的基地之外，还有了文化、教育、医疗、保健、旅游等服务业的一些园区，这对于促进未来平潭和台湾以及其他地区之间服务贸易，具有创新意义。

第四个方面，上海自由贸易区强调金融创新开放，与其他地区的金融创新开放相比，是大大往前迈进一步。在上海自贸区内，将来会逐步推进汇率的市场化、利率的市场化以及资本项目的可兑换。平潭综合实验区在具备条件的情况下，也有必要通过金融创新这样一种方式，为制造业及其他产业制造一个良好的金融支持环境，创新本身也应该是我们未来深化改革和扩大开放的方向之一。

第五个方面是法制环境的建设。在上海自由贸易区，法制环境的建设是明确作为一个重要的任务和功能提出来的，当然，在我们平潭综合实验区也同样如此，只有一个良好的法制环境，才能形成一个良好的营商环境。我们构建一个对外开放的平台，目的是构建一个稳定的，可预见的，透明的营商环境。也就是说，无论是国外的跨国公司，还是台湾地区的企业，要对你们制度的变化和政策有充分了解的可能性，只有在这样一个具备透明度的营商环境下，它才愿意过来投资，这也是招商引资方面最重要的吸引力。

三、在综合实验区以及以后可能的自由贸易区，它应该突出的不 是优惠政策，而是制度创新

为什么前一阶段在各地争相出现的自由贸易区，我们需要对它们进行进一步的规范呢？原因在于很多地方并没有真正理解自由贸易区建设的真正目的。他们认为，我们通过自由园区的建设，通过更多的优惠政策，比如企业所得税、个人所得税以及其他方面税收的优惠来吸引更多的外国投资，实际上这个方向是不对的。中国的开放已经走出了初期通过特殊的优惠政策吸引外来投资的阶段，随着自身的发展会发现，我们会遇到体制上、制度上的许多障碍，这些障碍在束缚我们的发展。

比如说关于服务业，老百姓经常讲的出行难、上学难、看病难，这个“难”就是说服务业的供给不足，质量不高。要想解决这个问题，就与我们当年解决制造业发展问题是一样的，就是要扩大开放，引入更多外国公司进入。但事实上我们在服务业方面的投资在准入上有所限制。这就说到制度创新的问题，未来的自由贸易区，重点是在于通过特殊投资准入制度的创新，允许更多的包括服务业在内的跨国公司前来投资，通过这个方式促进这个地区或者全国范围内的服务业竞争，提高我们的国际竞争力。所以一定要把握好这个方向，另外在论证一些自由贸易区可行性方面，始终把这个原则作为衡量它可行性的一个重要原则。在很多地方提出的方案里头，过多地提出要企业的所得税，个人所得税等要尽量优惠，当然这也是反映一个地方的诉求，但是从根本上来说，这与我们当前贸易平台的构建方向并不完全吻合。所以平潭综合实验区的发展，要突出和强调的是体制创新，包括未来发展，仍旧是要强调制度创新。我们既然在服务业的发展方向有一个很好的开端，那么未来，围绕如何扩大投资准入的放开，吸引更多国际的，包括国内的服务业进来。

通过这些企业的进入，来促进当地的竞争，提高我们的服务业国际竞争力，这是我们追求的一个方向。投资准入的放开，就是制度创新的一种内涵，在这个时候，我们不要过多去强调优惠的政策，而是应该去强调制度的创新这个更具有长远的意义。

四、平潭综合实验区这样一个特殊的经济区域平台，一定要科学 有序地逐步推进，不能一哄而上，更不能借机圈地搞开发

自去年上海自由贸易区挂牌后，各地申办自由贸易园区或者自由贸易港区，形成一股热潮，但是我们要注意的是什么呢？像自由贸易园区也好，或者是平潭综合实验区这样一个特殊的经济区域的平台，一定要科学有序地逐步推进，不能一哄而上，更不能借机圈地搞开发，这也是中央领导反复强调的一个基本原则。

从这一点上来说，平潭综合实验区已经迈出了可喜的一步，但未来在我们这个综合实验区的发展上，一定要注意如何去做好顶层设计，如何去做好综合规划，做好我们的发展方案，这对我们来说至关重要的。事实上，这个顶层设计也勾勒出一些蓝图，让我们感觉到平潭在服务业开放和体制创新方面都有了些新的进展，但是，如何逐步落实，如何去逐步推进，恰恰是下一个阶段的工作重点。从这点上来说，平潭综合实验区一定要把未来规划和发展的思路要理清楚，而且要请专家来给平潭提出更多的建设性意见，同时还要借鉴国内国际上的一些成功经验。

比如说平潭现在已经封关运行了，事实上就是一个海关特殊监管区，有一些在上海自贸区范围内取得经验的有关海关监管区的措施可以迅速地考虑在平潭去落实和推进。比如说前一个阶段，在我们对上海自贸区半年的运行情况进行总结的时候，海关提出十四项先行先试的措施，其中就包括了比如企业可以选择性地征税，区内区外可以如何联动发展，在区内一些加工贸易环节也有一些新的措施，那么这些措施是过去综合保税区，或者说综合保税港区没有的，所以说这也是一种先行先试的结果。那么，平潭综合实验区既然是一个海关的特殊监管区，第一步，可以对于这些已经取得有成功经验的措施迅速地加以推进和落实，有助于我们迈出坚实的一步，这是我们重要的一点，借鉴成功经验，尤其是上海自贸区已经取得成功的一些经验。

第二个方面，我们还应该借鉴国外经验。比如，去年我到阿联酋的迪拜做过一次考察和调研，阿联酋对于推荐自由贸易区以及服务贸易的自由贸易区方面积累了非常丰富的经验，为了给服务业提供一个良好的投资准入环境，根据每一种服务业的需要，建立一个特殊的园区，在这个园区内，不存在海关监管这个问题。因为这是服务业本身发展的一些需要，它只是在投资准入方面进行创新。比如说，在这个区域内，是允许国外的媒体到这边进行投资的，在这个金融的贸易区，它是允许金融公司在这边投资，其他地区可能是限制的。那么在货物贸易方面，它也有一个自由贸易区，主要以港口为依托，是一个海关特殊监管区，在这里可以进行大量的保税加工或者保税贸易。所以这样一种把服务业和货物贸易适当分开的方式，对于平潭具有很重要的借鉴意义。

那么，我们也希望更多地了解国际有经验的自由贸易区的一些经验，比如说我们的邻居韩国。韩国釜山港自由贸易新区——釜山港已经成了一个国际重要的中转枢纽港，它每年的集装箱中转量达到了一千七百多万箱，这个成绩是哪来的呢？很大程度上，是它为国际中转贸易提供了一个非常好的中转服务，而且，大量的中转可以说都是由内地中转过去的。另外，平潭综合实验区和台湾地区距离非常相近，台湾地区在自由贸易园区方面也是有很多成功的经验，比如说他们“六港一空”这样一种自由贸易区网络化的方式，我们是否也可以在平潭综合实验区甚至福建省跨区域的特殊经济区，通过这样一种网络化的自由贸易园区建设，来提升我们的综合实力？

五、未来在推进平潭综合实验区，务必要做到实事求是，而且要力 求得到实实在在的效果

上海自贸区确实取得了非常大的成功，也取得了明显的一些成就。比如，从截止到3月25号的统计来看，不到半年的时间，就已经有7642家企业在上海自贸区注册，其中，外商企业公司是628家，注册资本达到29.4亿美元；中资企业是6864家，注册资金是达到1452亿人民币。所以，单从这个我们会感觉，上海自贸区确实是取得了实实在在的效果。但是另外一个方面，我们也会发现，大量的企业去注册，并且有了这些资金，但他们并没有真正去开展他们所需要做的一些业务，这是为什么呢？这说明，我们在推进上海自贸区或者其他一些区域的改革的时候，虽然口号提出来了，规划有了，顶层设计也可能是有了，但真正的一些政策还没落地，还缺乏具体去落实。对企业而言，它会采取一种观望的态度，等待一些政策后再去逐步地落实。包括1月份我去香港访问的时候，香港很多包括美资企业、香港当地的企业进行交流，他们对上海自贸区和对粤港澳，也就是前海经济区所持有的态度基本上都是一种观望态度。他们说你提出的一些政策，或者提出的一些体制创新，看起来都是非常好的，非常有前景的，但是问题是，也还没有看到你如何去实实在在地落实。所以从这个角度来讲，我们追求的不是大家的关注和热度，而应该更多追求的是实实在在的效果。在制定政策或在制定体制创新的时候，一定要可行的，是适合当地特色和当地地情的，而不是说要来很多，但这些不一定在这个地方会落地生根。

第二点，就是有了这些规划和安排，一定要让它逐步地落实，使它有实实在在的进展，这才会给企业提供一个非常实实在在的预期，为它进入这个地区提供一个基本的途径。所以从这个角度来讲，平潭综合实验区在未来一定要在取得实际效果方面做文章，我们制定的政策和体制创新的很多内容，一定要结合当地发展的需要，结合当地的特色，符合当地的定位。否则的话，你可能提出来了，看起来非常漂亮，但未必能得到真正的落实。

六、一定要建立经常性的评估机制，及时发现推进过程中的问题， 并提出改进的意见，

并为下一步的深化改革，提出一些新的目标和新的对策

2014年是中国改革之年，对于我们国务院发展研究中心来说，过去我们主要承担的工作是政策咨询研究和政策解读，但今年我们增加了一个新的工作内容，就是在重大决策方案的评估工作，这说明我们目前的改革跟过去是有所区别的。过去经常讲，我们是“摸着石头过河”，但今天发展到这样一个程度，这已经远远不够，我们一定要把我们可能面临的困难和未来我们要把握的东西都弄清楚，然后再去推进改革，否则我们会付出高额的成本。所以，因这个特点的需要，决策者作出决策，是需要有一个科学的评估，科学去论证。

我们今年就承担了有关下一步推进改革方案的评估工作，这样一个需要反过来恰恰说明什么呢？平潭综合实验区既然是在推行“先行先试”，也就是说我们做的一些事情，可能是我们以前没有做的，或者是其他地方没有做过。那么，为了保证我们所做的事情真正能够取得成功，并且是可复制，可推广的经验，我们需要不断地对我们目前所取得的进展去进行评估和论证。这样的评估和论证，既有来自企业的意见，也有来自专家的意见。建议我们平潭综合实验区，一定要建立一个经常性的评估机制，及时发现我们在推进过程中的问题，并为我们下一步的深化改革，提出一些新的目标和新的对策，我觉得这对于我们科学决策而言，非常重要。包括在三中全会决定中，也明确指出，像上海自由贸易区，它的真正的意义，不在于提供一个只在上海局部范围内的发展，而是为全国的改革开放探索新的途径，积累新的经验。所以“先行先试”的内容，在未来一定要可复制，可推广的，这是它真正的创新意义。包括平潭综合实验区，在未来也要把这个当做一个方向，在推进“先行先试”的时候，不仅要考虑如何让平潭综合实验区进行发展，更多地应该考虑到，这些经验对于我们下一步推进福建省甚至推进全国的开放会产生什么样的作用。为了达到这样的目标，在科学的评估论证方面，应当花更大的力气，做更多的工作。

记者 林霞 整理