叶檀：推进不动产登记须保护土地使用权

政府近期大力推进不动产登记，进行农村土地确权，引发关于土地改革的探讨。在各种声音中，有人希望一步到位，实现土地私有。这是不切实际的想法，土地国有的根基如果动摇，风险大到不可承受，结果不可能好。

且让我们看看其他国家都是怎么做的。

比如，在土地使用权保护方面，英国的一些制度经验就有可资借鉴处。英国土地并不属于私人所有，在法律上属于国王所有，个人、企业和各种机构团体仅以某种方式持有土地。持有土地者分为土地自由保有和租赁保有两大类。自由保有权一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定，在他人土地上居住或使用12年，土地视为使用者保有。租赁保有权有125年、40年、20年、10年等，并通过合同或协议确定土地权利和内容。在租赁期内，确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人不能随意干涉。英国对于土地产业权的保护十分完备，1925年出台了《财产法》作为大法，其后陆续一系列的法律规定了土地的方方面面；保证土地使用权完整，只要使用权人不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益，即为土地的实际所有者。

中国历史上也曾经出现过类似的土地使用权办法。按照历史学家樊树志的研究，从明清到民国，土地所有权被分为“田底”与“田面”，构成所谓的“一田二主”，田底也有最终的所有权归田主所有，但这些田主有些居于都市，有些历经数代，与乡村田地隔得很远。田面是田地的使用权，由于来源不同，“田面田”性质不同，既有欠租撤佃的“相对的田面田”，也有欠租也不可撤佃的“公认的田面田”。这些田面可以交易，由此出现多层次的田主，原地主不可以轻易赶走拥有田面的佃户，有一些还是永佃权。

保护土地使用权，一定程度也体现在征地的公平上。

1909年英国首次有城市规划法，1947年修订，为了公共利益，政府可以使用强制购买权也即征地。享有这项权力的有政府和其他机构，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司，以及自来水和电力公司等。征地绝非毫无节制，受到各方面制约。何种用地功能属于公共利益范畴则由议会决定，以法律形式确定下来，城市规划经过公众充分讨论后，规划专家委员会审核通过。征地机构在取得强制征用权后，须经过一系列严格的步骤并对被征地人做出最合理的补偿，其中细化到是直接损害还是间接损害，如果是间接损害，损失如何评估，有一整套公开而细致的流程，每个人可以依此计算。无论英美，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，一些城市街区甚至连改变房屋造型颜色，都必须申请规划许可。土地所有者并不能随意对土地进行开发，这一限制通过土地用途管制来实现。

最后，如果被征地人如对公开质询的结果有异议，如果对赔偿不满，可向最高法院上诉，对于收入在一定范围内的被征地人，还可在法律费用方面获得经济资助。复杂的程序与制约机制，也保证了征地者会将被征地的效率提到最高，以节约成本。

没有细致的法律，各方没有法律意识，征地者不受制约，就算实行了土地私有，也解决不了目前一些地方出现的掠夺式征地，土地效率低等诸多问题。要保护土地拥有者的权益，首先从保护使用权开始。