人文集美视角下的服务型政府创新平台
——集美区行政服务中心的探索与实践
编者按
自2013年底成立集美区行政服务中心以来，该中心管委会不断进行探索服务型政府建设，推出一系列创新举措，在简化行政审批、规范办事流程、完善便民设施等方面取得了一定的成效。厦门大学卓越教授围绕可生成性、可识别性、可执行性、可持续性和可扩散性五个环节，以集美区行政服务中心为具体案例，通过人文集美发展战略的视角，
为深入研究服务型政府建设和政府创新，阐述服务型政府视角下的行政服务中心创新实践。本报今起陆续刊发《人文集美视角下的服务型政府创新平台——厦门市集美区行政服务中心的探索与实践》一书的相关章节，介绍集美在这方面的创新与实践成果。
图一：集美区行政服务中心全景。
图二：志愿者指导办事群众使用自助服务机。
在“美丽厦门人文集美”发展战略指导下，集美区政府继续保持改革创新的干劲，加强政府自身建设，力求建设一个“有限型政府、民主型政府、责任型政府、绩效型政府、法治型政府”为一体的服务型政府。
一.从“全能”到“放权”，构建有限型政府
服务型政府也是有限型政府，从过去大包大揽全能型政府向放权式政府转变，从“大政府”到“小政府”转变，构建一个有限型政府。
1、“全能”到“放权”，转变政府治理理念
在政府各项工作中，切实转变政府管理理念。2004年集美区政府工作报告中提出“以转变政府职能为核心，加快行政管理体制改革，强化社会管理和公共服务职能”。2007年集美区政府工作报告继续提出“与时俱进转职能，建设服务型政府”的具体措施。2009年集美区政府工作报告中直接提出“提高政府效能，加强服务型政府建设”，针对服务型政府的建设，提出具体的意见。2011年明确提出“建设服务型政府”同时补充说明更好的建设服务型政府还需要“进一步精简行政审批流程，减少审批时间。加强电子政务建设，完善政府绩效评估体系和机关效能制度”。2014年提出“人文集美”的发展战略，在“人文集美”的视角下，围绕建设人民满意的服务型政府，提出了三个方面的具体措施：落实改革创新，优化发展环境以及转变工作作风。2015年服务型政府建设初见成效。从顶层设计的治理观念中，更新政府治理理念，切实转变政府职能，真正做到全心全意为人民服务的政府。
2“全能”到“放权”，简化政府审批流程
改革开放以来，我国从计划经济向社会主义市场经济体制转轨，这就要求我们改变以往政府管得过多，管得过死的现象，繁杂冗长的行政审批手续是计划经济的遗留产物，不仅给公民的生活带来不便，严重影响政府机关的办事效率，同时也成为阻碍我国经济发展的一个重要因素。集美区政府提出建设“人文集美”视角下的服务型政府，其中建设重点之一就是深化行政审批制度改革。2015年3月，集美街道发布《集美街道便民服务中心及村（居）便民服务代办点行政服务标准体系实施工作方案》推进行政审批制度的标准化建设，实现行政服务从管理制度化向管理标准化的提升。2015年9月，集美国税与集美工商、集美地税、集美质监等四部门联合开展“三证合一”试点推行工作。
3、“全能”到“放权”，精简政府机构
“人文集美”为理念，建设一个服务型政府，其实质就是要改革过去“管理型”的政府，变“大政府”为“小政府”，理顺关系，简政放权，机构调整，明确职责，精简政府机构，提高政府效能。2015年集美区出台《政府职能转变和机构改革实施意见》，明晰改革蓝图，政府机构精简为20个。方案明确提出，要与厦门市政府职能转变和机构改革相衔接，以职能转变为核心，简政放权，优化机构设置，严控机构人员编制，提高行政效能，服务民计民生，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
4、 “全能”到“放权”，厘清政府与市场关系
转变政府职能需要理顺政府、市场与社会之间的关系，政府只承担必要的职能，把不该由政府管理的事交还给社会和市场，同时，政府应该为企业发展创造良好的环境，提供广阔的平台，以支持企业创新发展。2014年以来，集美区政府结合推进政府机构改革，加快推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变。贯彻实施商事登记制度改革，进一步理顺政府与市场、企业、社会的关系，全面优化营商环境。落实机制创新行动计划，重点探索项目推进、财政税收、城乡一体化、社会治理、区校合作等体制机制创新。通过落实改革创新，有效聚集资源，让各类资源找到流向集美的顺畅通道。
图三：自助服务机大大方便办事群众。
图四：社保中心窗口工作人员翁华认真受理来件。
二.从“集权”到“民主”，构建民主型政府
服务型政府也是民主型政府，将民众的意见作为政府决策的依据，鼓励公民参与政府管理成为政府治理的关键，从过去集权的管理方式到民主治理构建一个民主型政府。
“集权”到“民主”，建立公民参与的决策机制。科学的决策机制是服务型政府建设中一个必不可少的组成部分，以往中央集权的决策体制已经不适用于现在的社会主义市场经济体制建设，要改变过去的政府单向决策机制，就需要引入公民参与的决策机制，构建起一个以决断子系统为核心，以信息、监控、咨询等子系统为支撑的现代化公共决策体系。在集美区服务型政府建设中，引入公民参与机制，在政府网站上专门设置有“公民参与”一栏，其内容包括政民互动、市民来函、在线访谈、市民论坛以及民意征集等，为市民参与决策提供了有效的渠道，同时也节约市民的时间，增加了市民参与公共决策的积极性。
三.从“消极”到“积极”，构建责任担当政府
服务型政府也是一个责任型政府，是一个为全社会提供公共产品和服务的政府，从过去消极为民众提供公共服务，向积极为民众提供优质、高效、公平的公共服务，构建一个责任型政府。
1、主动服务提速增效
在我国以往的地方政府管理实践中，存在着大量各自为战、重复管理、形式管理、无效管理的情况，这些情况严重影响政府提供的公共服务质量，不仅容易浪费时间，造成服务对象的不信任，还有可能降低服务质量。集美区政府对行政审批流程进行优化，建立集美区网上办事大厅，将各种便民服务进行整合，实现网上预约申报，同时还设立有审批公示，市民或企业可以随时看到自己需办理事项的进展。集美还率先推出外来务工人员随迁子女积分入学“在线申请服务系统”，依托厦门已经建成的“i厦门”一站式惠民服务平台，让新生家长足不出户即可无纸化进行“积分入学”申请，为家长“减负”。
2、完善社会保障体系建设
提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活，投身人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。集美区政府真正把民众利益放到第一位，真正关心社会的弱势群体，使得“民有所居、医有所保、老有所养”。第一，实施“全民社保”工程。2015年7月，集美区政府颁布《集美区推进“全民社保工程”工作实施意见》，以打造人文集美,建设美丽厦门示范区为目标，实现基本医疗保险覆盖全区居民、基本养老保险覆盖全区45周岁以上居民，人人享有各自所需要的社会保险，努力把集美区建成全民社保城区。第二，实施“老年人入住养老机构补助”政策。2015年3月，集美区政府颁布《集美区老年人入住养老机构补助实施办法》，通过确定申请对象，针对不同的老年入住者，给予500元至1000元不等的补助，以缓解老龄化对家庭特别是困难家庭的压力，推动养老服务事业的稳步发展，逐步推进集美区社会福利均等普惠。第三，实施对农村住房困难家庭、计划生育特殊家庭医疗等方面的救助。针对住房困难家庭，推行“绿洲计划”。针对计划生育特殊家庭，不仅可以抚慰金，而且召集社会力量开展对特殊家庭的关怀活动，解决特殊家庭的“特殊困难”。实施《厦门市集美区医疗救助实施办法》，实现困难群众“病有所医”的目标。
四.从“封闭”到“开放”，构建绩效型政府
服务型政府也应该是绩效型政府，将绩效高低作为衡量政府服务水平重要依据，从过去封闭式自我评估，向开放式内外评估结合的方式转变，构建一个绩效型政府。
1、引入第三方评估，提高政府绩效
政府绩效评估作为提升政府公共服务质量、改善公共责任机制、增强政府权威和公信力的重要途径和方法，有利于提升服务型政府的能力和水平。集美区政府积极开展政府绩效评估，努力提升政府的服务水平。在实践中，采取政府公共服务外包的方式引进第三方评估，集美区政府办与集美大学政法学院签订区级绩效管理部分事项技术服务协议，引入集大政法学院作为第三方评价机构，按照公开、公平、公正的原则，双方实施区级绩效管理评估工作，真正提升政府绩效。
2、完善绩效机制建设，提高管理透明度
在绩效管理长效机制建设方面，集美区通过促延伸、抓重心、建机制，拓宽绩效管理实施范围。对重点项目实施绩效管理，逐步建立完善综合绩效管理体系，探索建立健全长效机制，先后制定《集美区机关效能约谈工作制度》《监督员明察暗访须知》以及《进一步规范监督员明察暗访相关工作的通知》等。同时，集美区将绩效管理拓展到区属国有企业，增强了对区属国有企业综合绩效和薪酬执行情况管理的透明度和实效性。
