处理好廉政制度建设与行政伦理建设的关系

　　现在人们只要一谈到腐败的原因，几乎一致认为是因为制度不健全所造成的。而要反对腐败，也只有加强制度建设，似乎只要制度建立起来，腐败问题就可迎刃而解。不可否认，正是由于现存制度的不健全，才使不少腐败分子有了可乘之机，制度建设的确是反腐败工作的一项长期的、带根本性的举措。但是也应该清醒地看到，在用制度反腐败方面，我们已经下了很大的功夫，出台了不少经过精心设计、针对性很强的制度，然而实践证明其效果总是不尽如人意。这里，既有一个制度必须不断改进、不断完善的问题，恐怕还有一个更重要的就是要解决好廉政制度建设与行政伦理建设不相适应的问题。因为制度是不会自行运转的，再好的制度也要靠人去执行，而人的思维和行动是一个极为复杂的过程。在当今社会生活中，决定人们言行的，不但有各种有形的制度，实质上还有形形色色的风俗礼仪、人情习惯、道德价值观念等无形的行为规范。美国学者库珀在《尽责的行政官：探索行政功能的伦理》一书中就指出：能否在公共组织中坚持有道德的行为取决于四大因素，即个人性格、组织结构、组织文化（即一个组织当中深层次的、未必公之于世的价值和信念体系，与我们习惯所称的“潜规则”十分相似）以及社会期望。这四者中，组织文化的地位相当突出。即使个别领导人意愿再好、能力再强，组织的结构设计再缜密，都有可能在强大的组织文化的影响下显得软弱无力，使正气无法张扬，不良风气成为主流。这也许就是长期以来廉政建设效果不乐观的根本原因。

　　从实际情况来看，中国历经几千年的封建统治，具有浓厚的人治色彩，往往是“人情大于王法”，其影响至今还存在。比如：“为尊者隐”、“为亲者隐”、“家丑不可外扬”、官官相护；下级对上级的唯命是从、人身依附，上级对下级的颐指气使、专横跋扈；“笑贫不笑贪”，对那种“有门路”、“有关系”人物的羡慕和追捧，对清正廉洁干部的讽刺和嘲笑……。正是这些传统落后的社会世俗和低劣的官员道德伦理（俗称官场文化），扭曲了人们的心灵，极大地制约着反腐败斗争的开展。一位纪检干部就曾在报纸上坦言：“凡是在反腐败一线工作过的人都有这种感慨——总是缺少案件线索。不仅没有人提供线索，而且很多人对反腐败讳莫如深。如果你从事反腐工作，就会感觉到，朋友疏远了，即使有交往，说话也很谨慎。他们担心说漏了嘴，被纪检工作者掌握后去查案，到时别人就会怀疑是他举报的！领导可能因此给他‘上眼药’、‘穿小鞋’，不仅难以处理与同事的关系，而且对他‘成长’也不利。”腐败不要紧，要反腐败反而难以在官场上生存下去。这种不讲是非、不分美丑、不识荣辱的官场文化，确实还带有几分普遍性。很显然，不改变这样一种官场文化，任何一种好的制度都不可能真正有效地得到执行。

    要处理好廉政制度建设与行政伦理建设的关系，最重要的一点就是要做到制度建设与伦理建设的相互适应、相互促进。制度的有效执行在很大程度上有赖于官场风气的转变，而官场风气的转变又要靠制度的约束和规范，这两者是相互依赖、相互促进的关系。从制度设计的角度来讲，一方面任何制度的出台都必须考虑到今天官场文化的现状，当然这决不是容忍官员落后的道德素质，而是应该看到那种脱离官员的实际道德层次、过于理想化的制度设计只能是空中楼阁，好看不中用。因为“法不责众”，无法避免像“无数个‘红头文件’管不住一张嘴”那样一种尴尬的结局，最后反而丧失了制度的严肃性。而另一方面，在设计制度时应该把提高官员的道德素养、改变官场文化作为制度建设的着力点。比如说，对奢侈腐败现象不以为耻、反以为荣，这正是当下官场文化的最大弊端，也是腐败现象滋生蔓延的主要内在原因。胡锦涛总书记提出的“八荣八耻”，可以说是击中了低俗官场文化的要害，对反腐倡廉建设具有十分重要的意义。但问题是“八荣八耻”不能满足于总书记的号召，还应该体现在一系列具体的制度安排上。我们提倡“以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻”，但从政府自身的开支占整个预算支出的比例来讲，怎样算是“艰苦奋斗”、怎样算是“骄奢淫逸”，从来就没有一个较为明确的标准。而且，那些敢花钱、讲排场、摆阔气的干部，往往还会被人称为有能耐、有政绩，甚至深得领导的青睐，得以提拔重用；而那些老老实实、精打细算的干部则被认为没本事、不合时宜，反而会被人瞧不起。在这样一种环境下，又如何能树立起“以艰苦奋斗为荣、以骄奢淫逸为耻”的好作风呢？不“以骄奢淫逸为耻”，又如何能遏制腐败现象的滋生蔓延呢？所以，只有这些方面的制度完善了，才能逐渐改变不良的官场文化，从而更好地发挥制度反腐的作用。

　　处理好党内监督与人大监督的关系

    能否对权力实行有效的监督，是决定反腐败成效的关键。现在我们对党内监督、社会监督、舆论监督谈得比较多，而对人大监督却不够重视。其实在以权力制约权力上，人大的监督有着不可替代的作用。共和国的缔造者们在建国之初，设计出了人民代表大会制度和政治协商制度，实际上就是考虑到了对权力进行监督的问题。在延安时期，毛泽东曾对黄炎培表示：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”人民如何监督政府，最现实、最有效的途径恐怕还是应该通过人民代表大会这种制度安排，这也是制度反腐的应有之意。

    人大及其常委会的监督权，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。我国宪法明确规定国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生、对人大负责，并接受其监督。国家权力机关之间的制约关系，只存在人大对其他国家机关的单向监督，不存在其他国家机关对人大的逆向牵制。人民代表大会与其他国家机关之间的监督与被监督的关系，是人大具有国家最高权力机关性质的重要标志。这种监督权从本质上来说就是维护法制的尊严，防止权力的滥用，从而在根本上保障人民当家作主的权利不受侵犯。我国的权力监督应该是以人大监督至上为基本特征的。从这个意义上讲，人大及其常委会的监督权是否能有效地发挥作用，对政府部门的反腐败斗争的成效起着至关重要的作用。例如，人大对政府的财政预算收支情况有审查权、批准权和监督使用权，而这方面又是一个腐败的高发区。如果人大代表及其常委会真正能在这方面履行好自己的职责，可以说许多腐败现象都能得到相当程度的遏制和解决。当然我们也必须看到，由于种种原因，各级人大及其常委会对政府的监督力度还显得很不够，并不能对政府机关的腐败分子和腐败行为形成有效的震慑和遏制作用，这在一定程度上与我们忽视人大监督有密切的关系。

    要处理好党内监督与人大监督的关系，关键是要在不断完善党内监督体系建设的同时，高度重视发挥好人大的监督作用。如果我们能在完善人民代表大会制度上多下工夫，切实解决好人大对政府官员的监督缺乏权威、缺乏手段、缺乏信息、缺乏动力等诸多问题，反腐败斗争完全可以开创一个新的局面。就拿强化监督的动力来说，人大现在明显缺乏监督的动力，其原因主要有两点：一是人大的领导同志一般年龄都比较大，又基本上都在党政部门工作过，因此难免有“船到码头，车到站”等消极思想和怕得罪人的畏难情绪，而过去工作中所牵扯的一些利益关糸更是影响着人大监督工作的开展。二是真正能代表百姓切身利益的“布衣代表”为数不多，有些代表缺乏责任心和正义感。有的甘当“挂名代表”，把代表看作荣誉称号而不履行其职责；有的不会监督，有的不愿监督，有的不敢监督，有的则没有时间去监督。这样一来，监督的实际效果也就无从谈起。如果我们能从改善人大代表的产生方式入手，真正让选民来挑选自己的代表，使更多的能代表群众利益并敢于监督的人士进入人大，并赋予人大切切实实的监督权威和监督手段，以这种体制内的权力监督来防止对权力的滥用，这将是遏制腐败现象滋生蔓延的一条重要的、现实可行的途径。

（责编：陶武）