温家宝：中国农业和农村的发展道路

一、充分肯定农业农村发展的巨大成就

我们党历来高度重视“三农”工作，特别是党的十六大以来，坚持统筹城乡发展，出台了一系列强农惠农富农政策，农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就。

粮食连年稳定增产，农林牧渔全面发展。我们坚持把加强农业作为全部工作的重中之重和宏观调控的重点，及时采取一系列强有力的举措。粮食产量实现了历史罕见的“八连增”，2011年达到11424亿斤，比2003年增加2810亿斤。其他主要农产品全面增产。农业结构不断优化，农业物质技术装备水平稳步提高。生态建设力度明显加大，森林资源和林业经济快速增长。

农民收入持续较快增长，生活水平显著提高。我们坚持把增加农民收入作为农村工作的中心任务，千方百计拓宽增收渠道。农民人均纯收入实现了连续多年较快增长，预计2011年为6900多元，比2002年增加4400多元，按可比价格计算年均增速达到7.9%。特别是2010年以来，出现城乡收入差距缩小的可喜迹象。农民吃穿住用等有了很大改善，日子越过越好。

农村面貌加快改善，呈现和谐稳定的新气象。我们坚持把发展农村公共事业作为缩小城乡差距的重要抓手。持续加强农村基础设施建设，9年来，全国新建改建了272万公里的农村公路，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3000多万户，改造农村危房460多万户。下决心补齐农村社会事业这个短板，目前免费义务教育惠及1.3亿农村学生，新型农村合作医疗覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖5300多万人，新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县、7800多万农民领取了养老金。农村基层组织和民主法制建设不断加强，社会治安持续好转，党群干群关系明显改善。

党的十六大以来这些年，是我国农业农村发生历史性巨变、农民得实惠最多的时期之一，“三农”发展进入又一个“黄金期”。农业农村发展的好形势，为我们战胜各种风险挑战奠定了坚实基础，为促进国民经济平稳较快发展提供了有力支撑，为保持社会和谐稳定作出了突出贡献。

农业农村工作历尽艰辛，取得的成就来之不易。这些年来，各种自然灾害特别是水旱灾害频繁发生，耕地数量不断减少，农业劳动力大量转移，农业生产成本持续攀升，农业国际竞争压力加大。在这种情况下，农业农村发展能够保持好局面，最根本的原因是中央政策对头、措施得力。我们确立了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针，明确了在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。我们提出了走中国特色农业现代化道路的基本方向，部署了加快发展现代农业、建设社会主义新农村的战略任务。我们积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系，把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，让公共财政的阳光更多地照耀到农村。我们坚持不懈推进农村改革创新，在一些关键环节上取得了重大突破。这些年，我们集中力量，办了很多事关农业农村长远发展的大事、关系农民切身利益的好事，很多具有划时代和里程碑意义。

第一，取消农业税，调整国家和农民的分配关系。实行家庭承包经营制度后，农村分配关系有了很大调整，农民得到实惠明显增加，但仍然要缴纳农业税，还要承担许多维持基层运转和公共事业发展的费用，再加上各种乱收费乱罚款乱集资，农民负担沉重，由此引发的恶性案件和干群冲突时有发生。为从根本上解决这个问题，我们从2000年开始进行农村税费改革试点。通过正税清费、降低税率，2006年最终在全国取消农业税，延续了2600年的按地亩向农民征税的制度从此退出历史舞台，全国农民每年减轻负担1335亿元。为巩固农村税费改革成果，彻底跳出历史上农民负担循环往复、不断加重的“黄宗羲定律”，我们及时推进农村综合改革，带动了农村上层建筑的变革和进步。这一系列重大改革，理顺了国家、集体、农民的分配关系，开启了让农民休养生息的新时代。

第二，实行农业生产补贴，强化对农业的支持保护。我们实行了种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，2011年中央财政用于“四补贴”的支出达到1406亿元。我们把补贴政策拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。实行粮油、生猪等生产大县财政奖励补助，2011年中央财政安排资金达到255亿元。这些政策，有效调动了农民和地方政府发展农业生产的积极性。

第三，全面放开粮食购销，迈出农产品市场化改革的决定性步伐。在主销区和产销平衡区先行放开的基础上，2004年我们果断决定全部放开粮食购销，实行最低收购价政策。这项改革，使所有农产品流通纳入了市场化运行的轨道，是社会主义市场经济体制改革的重大成果，为充分发挥市场在农业资源配置中的基础性作用、促进农业发展提供了制度保障。

第四，推进集体林权制度改革，调动农民造林护林积极性。2003年我们启动集体林权制度改革试点，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，实现“山定权、人定心、树定根”。2008年这项改革推向全国。集体林权制度改革将家庭承包经营从耕地拓展到林地，是对农村基本经营制度的丰富和完善，是调动亿万农民积极性、构建绿色生态屏障的重大举措。

第五，改革农村义务教育经费保障机制，实现真正意义上的免费义务教育。我们从改革农村义务教育经费保障机制入手，逐步把教师工资、公用经费等支出纳入公共财政保障范围。我们先在贫困地区实行“两免一补”政策，并逐步将义务教育免费扩大到全国农村。最近我们又决定，在集中连片特困地区实施农村义务教育阶段学生营养改善计划。通过这些年的努力，我们在推动城乡义务教育均衡发展方面取得了重大进展，农村孩子都有学上、都能上得起学的目标已基本实现。

第六，建立健全农村社会保障制度，消除农民后顾之忧。实行新型农村合作医疗制度，着力解决农民看病难看病贵问题。建立农村最低生活保障制度，为农村生活困难人口提供兜底的基本生活保障。推动新型农村社会养老保险，促进农民养老方式实现重大转变。在短短几年时间内，基本建立起覆盖数亿农民的农村社会保障三项制度，几千年来中国农民“老有所养”、“病有所医”、“困有所济”的愿望正在实现。

第七，清除不合理政策和限制，公平对待农民工。改革开放以来，进城农民工为推进工业化城镇化作出了巨大贡献，但却长期没有受到公平对待，合法权益得不到有效保护。我们本着以人为本的理念，提出要善待农民工，2003年果断废止城市收容遣送条例，着手消除对农村劳动力合理流动、进城务工经商的束缚，大规模开展清理拖欠农民工工资行动，大力整治农民工劳动就业环境。2006年国务院出台解决农民工问题的文件，对做好农民工工作进行全面部署。近年来，农民工就业领域不断拓宽，工资水平逐步提高，随迁子女入学问题加快解决。在农民工问题上，从缺乏公平对待到善待、从限制进城到提供服务的根本性转变，是实现社会公平正义的重大进展。

经过这些年的不懈努力，我们不仅创造了巨大的物质财富，推动了农村发展进步，而且取得了丰硕的“三农”理论成果，积累了解决“三农”问题的宝贵经验，初步形成了强农惠农富农的政策体系，基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度框架，进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路。

二、准确把握农业农村发展中的几个重大问题

当前和今后一个时期，我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段。遵循经济社会发展规律，立足我国基本国情农情，同步推进工业化城镇化和农业现代化，建设社会主义新农村，是关系改革开放和现代化建设全局的重大任务。我一直在思考这些问题。这里，我谈点认识与想法。

（一）关于发展现代农业

对我们这样一个人口众多的大国来说，立足国内解决粮食和主要农产品供给问题，始终是治国安邦的头等大事。在推进工业化城镇化的进程中绝不可忽视农业现代化。综合分析各方面情况，今后保持农产品供求平衡的任务将更加艰巨。一方面，人口总量将继续增长，城镇化率和城乡居民消费水平将不断提高，农产品的工业用途不断拓宽，全社会对农产品需求会持续增长、质量安全要求不断提升。另一方面，耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、青壮年劳动力减少、环境污染和生态退化等问题突出，农业稳定发展的难度越来越大。同时，国际上农业丰歉、石油价格涨跌、投机资本炒作、货币汇率波动等对我国农产品市场供求和价格产生明显影响。促进农业发展、保障粮食等农产品供给决非易事，根本出路在于加快推进现代农业建设，不断提高农业综合生产能力。

一是坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度。这些年我们在保护耕地方面态度坚决、措施严厉，但耕地每年仍以几百万亩的速度被占用。今后一个时期，随着工业化城镇化的推进，保护耕地面临的压力会更大，必须坚决实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在这个事关民族生存发展、子孙后代长远生计的问题上，没有任何讨价还价的余地。要总结一些地方建立耕地保护补偿制度、加强耕地质量建设的成功经验，加快建立健全耕地保护和建设的长效机制。同时，加大中低产田改造力度，不断提高高标准农田比重。我国是一个淡水资源稀缺的国家，今后缺水问题会更加突出。中央已对加强水利改革发展作出了全面部署，要认真落实各项措施，严格实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度，突出加强农田水利等薄弱环节建设，大力发展节水农业，着力破除水资源紧缺对农业发展的制约。

二是毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度。对这项制度，我们历来讲两句话。讲稳定，是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望，是党的农村政策的基石。讲完善，是因为农业生产力在发展，农业生产关系必须不断地与之相适应。实际上我们一直在完善这项制度。从收入分配看，开始是“交够国家的、留足集体的，剩下全是自己的”，现在全都由农民自己支配。从承包期限看，第一轮是15年不变，第二轮延长为30年不变，现在又进一步明确为长久不变。从统分结合的关系看，过去的“统”单纯靠村组集体，现在靠农民合作和多元化、多层次、多形式的经营服务体系。但在工业化城镇化快速推进的背景下，农业发展也面临新的挑战，主要是随着农村劳动力持续向外转移，一些地方农忙季节缺人手问题越来越突出、务农劳动力老龄化越来越明显、农业兼业化副业化越来越普遍。“谁来种地”、“地怎么种”，日益成为我们必须面对和解决好的重大问题。解决这些问题，要把握好三点：第一，大力发展农民专业合作社和各种农业社会化服务组织，为农户提供低成本、便利化的生产经营服务。第二，按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农户流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务，不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。第三，推进农业现代化和规模化，需要培养一代新型农民。要加快发展农村职业教育，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。这件事关系农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。

三是坚持不懈地推进农业科技进步。我国农业发展到今天，已经到了更加依靠科技突破资源环境约束、实现持续稳定发展的新阶段，必须把农业科技摆上更突出的位置。要大力增强农业科技创新能力，加强农业基础性、前沿性科学研究，抓好生物技术特别是优良品种培育，抢占农业高技术领域的制高点。加快科研体制改革，推动资源整合，着力解决科技创新和农业生产脱节的问题。加强农技推广体系建设，稳定和强化基层公益性农技推广机构，加快发展社会化农技服务组织，着力解决“最后一公里”问题。积极发展现代种业，加快培育一批育繁推一体化的大型种子企业。适应农村劳动力结构出现的新变化，积极发展农机装备业，加大农机具购置补贴力度，全面提高农业机械化水平。

四是持续加大农业支持保护力度。建设现代农业离不开国家的支持保护。这与工业化城镇化进程中农业比较效益低、容易出现萎缩有关，也与农业承载多种功能、在经济社会发展中始终具有不可替代的基础作用有关。我国农业已进入高成本时期，既要保障农民的经济利益、调动他们的生产积极性，又要考虑城镇中低收入者的承受能力，不断加大农业补贴力度是一项长期政策。要继续加大财政支出、国家固定资产投资、土地出让收益和信贷资金对农业的投入。

加入世界贸易组织10年来，我国劳动密集型农产品出口快速增长，部分土地密集型农产品进口增加较多，总体上反映了我国人多地少水缺的资源禀赋特征。适度进口结构性短缺农产品，对缓解国内资源紧缺矛盾、保障市场供给是必要的，但必须把握好“度”。对于我们这样一个有着十几亿人口的大国来说，立足国内基本解决吃饭问题的方针绝不能动摇。今后农业对外开放的广度和深度还会进一步拓展。这要求我们进一步提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，完善农产品进出口战略规划和调控机制，从长计议，趋利避害，争取主动。

（二）关于新农村建设

中央作出社会主义新农村建设部署以来，各地积极探索，扎实工作，取得了明显成效。但必须清醒看到，我国最大的发展差距仍然是城乡差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。城镇化的快速发展，为解决好“三农”问题创造了有利条件，但并不会自然带来农村面貌的较快改变，搞不好城乡差距还会继续扩大。同时还要看到，我国人口总规模巨大，即使今后城镇化水平大幅提高，仍将有数亿人生活在农村，必须让他们也过上现代文明生活。这就是我们一再强调要统筹城乡发展，一手抓城镇化一手抓新农村建设的基本考虑。必须强调，城镇化不可能取代新农村建设，城镇与农村在经济社会生活中的功能性差别不可能、也不应该被消除。不能把城镇建设的做法简单地套用到农村建设中去，不能把城镇的居民小区照搬到农村去、赶农民上楼。农村建设还是应该保持农村的特点，有利于农民生产生活，保持田园风光和良好生态环境。要统筹经济和社会发展，满足农民日益增长的物质、文化需求，建设好农民幸福生活的美好家园。

一是持续改善农村基础设施。要切实提高规划的科学性、前瞻性，充分考虑今后农村人口布局的变化趋势，注重各类基础设施之间的衔接配套，充分发挥整体和长远效益。要坚持循序渐进，逐步提高水平。农村基础设施建设是一个动态的过程，不可能一劳永逸，并且随着经济社会发展，农民的要求会不断提高，建设内容要不断拓展，标准也要不断提升。要坚持建管并重，积极探索管理、运营的新机制，降低使用成本，让已建成的设施持久发挥作用。要多渠道增加投入，在调动农民积极性的同时，更加注重发挥公共财政的作用，长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。加强对村庄规划和农村建房的指导，提高农村民居的设计和建设水平。

二是提高农村社会事业发展水平。要把加强农村义务教育放在整个教育的优先位置，紧紧抓住提高农村义务教育质量这个核心，加大经费保障力度，下大力气改善办学条件，扩大免费师范生计划，尽快培养一大批教学水平高、有志于农村教育事业的优秀教师，让农村孩子能够共享优质教育资源。要进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，充实农村医生队伍，推动优质卫生资源向农村覆盖。要加强农村公共文化服务体系建设，开展适合农村特点的文化活动，满足农民日益增长的精神文化需求。

三是促进城乡社会保障一体化发展。我们已经按保基本、广覆盖、有弹性、可持续原则，搭建起农村社会保障制度框架。但要看到，农村社会保障在执行中还存在不少有待改进的地方，保障水平与城镇也有很大差距。今后一个时期，农村社会保障总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨。完善制度，就是要针对实践中暴露出的问题对现行政策和办法进行修订完善。提高水平，就是要加大对农村社会保障的支持，使保障水平能够随着经济发展相应提高。逐步并轨，就是要在城乡社会保障制度设计上协调一致，逐步缩小保障水平上的差距，最终迈向城乡一体化。

（三）关于城镇化

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。30多年来，城镇常住人口增加了5亿人，其中有相当数量是进城的农民工。大规模的人口迁徙，史无前例，世所罕见，既改变了亿万农民的命运，更为经济发展注入了强大动力。需要注意的是，推进城镇化涉及面广、政策性强，对存在的问题要有清醒认识，对今后可能遇到的矛盾、困难甚至风险要有充分估计。这里，我强调三点：

第一，把促进人口城镇化作为重要任务。近些年来，城镇建设日新月异，规模迅速扩大，人口明显增加。但进入城镇的农民工，绝大多数还只是有就业而难以安家。这显然不符合大多数农民工尤其是新生代农民工的愿望，但要使进城农民工真正成为城镇居民，绝不是改变一下户籍那么简单。如何促进人口城镇化，至少有这样两个关系长远的重大问题必须考虑：一要合理引导人口的流向。大量农民工向少数大城市、特大城市和沿海发达地区集中，极大地推动了这些地方的经济增长，但同时也提高了这些地方人口城镇化的成本，甚至超越了这些地方资源环境的承载能力。我国是世界上人口最多的国家，不可能只靠几个城市圈和少数经济发达地区来完成规模巨大的人口城镇化。因此，必须一方面采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，另一方面，加快调整地区生产力布局，引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，