检察日报：官办组织难以承受公益诉讼之重

成立8年的中华环保联合会，被推到了舆论的风口浪尖。根据目前正在审议的环境保护法修正案(草案)，环境公益诉讼主体拟限定为中华环保联合会一家。这在公共舆论平台上引发了激烈批评，有业内专家甚至直言，此乃“严重的倒退”。

又有媒体调查发现，在中华环保联合会的企业会员中，很多都是曾被曝光的“污染大户”。这些企业会员根据级别不同，每届需缴纳1万元至30万元不等的费用。中华环保联合会的公益性也因此受到质疑，被指很容易出现“权力寻租”现象。

类似中华环保联合会这样的“官办组织”，在公益领域常常面临这样的尴尬。中国的对内改革正日益走向社会改革，对外开放也逐渐走进了面向社会领域开放，这个特殊的社会转型时代让行政与社会的冲突也凸显出来。当行政要求与社会公益不一致时，“官办民间组织”通常都会倒向行政要求这一边。还记得“三聚氰胺奶粉”被曝光之后，面对建国以来极为恶劣的消费者权益严重受损事件，“半官方”的各级消费者保护协会和消费者保护委员会基本保持了沉默。至少在公共舆论平台上，我们并未见到有消协或消委就此积极提起公益诉讼，甚至连对消费者个人提起侵权之诉的支持或声援也没有。原因也许就在于，这些“官办民间组织”的“维稳”任务远胜过了“维权”。

公益诉讼提请主体的争议源自2012年新修订的民事诉讼法，该法第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”很明显，这一条款对何谓“法律规定的机关和有关组织”并未具体化。仅从语义上，我们也很难揣测出立法本意。所以，环保法修正案(草案)之所以要将环境公益诉讼的提请权交由一个“官办组织”来行使，无非还是考虑到这样的“官办组织”好控制。它的立法思维还是沿袭着过去将社会组织和民间团体视为“他方势力”的陈旧思维。以这样的理念来管理社会，又如何能够期待社会的支持？

也正因为“官办组织”的行政性，以及这些组织与某些商业利益的关联，决定了他们很难胜任公益诉讼之责。以环境公益诉讼为例，很多环境污染事件，或多或少都跟地方政府有关联。有的污染源甚至就是地方政府扶持的某些大企业或大项目。一些地方政府或出于政绩的考量，或出于对GDP增长的需要，或出于对严重污染企业的过分依赖，从而形成了打压民间环境维权的习惯性思维——基于对行政化的高度依赖，“官办组织”即便想提起环境公益诉讼，也很难抗拒来自地方政府的压力。以此观察，将公益诉讼交给“官办组织”来“垄断”，和交给行政机关本身并无实质的区别。既如此，又何必多一道“曲径通幽”，干脆直接交给行政执法部门代行岂不更简单！

从现实来看，中国太需要公益诉讼了，中国人也同样需要真正属于社会的公益组织和民间组织。消弭环保法修正之争的办法只有一个：让“官办民间组织”与官方彻底脱钩，让它真正回归社会、回归民间，且在不享有任何政策特权的情况下，与其他民间组织平等竞争。“加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制，引导社会组织健康有序发展”。这是十八大报告中的明确要求。之所以政社纠结难分，个中原因恐怕仍在于“触及利益比触及灵魂还难”，目前审议的这份环保法修正案努力要维系一个政社不分的旧体制，又何尝不是利益作祟！ (王琳 作者系海南大学法学院副教授)