非行政许可审批大量存在 职能部门不愿放权成主因

我国启动行政审批制度改革以来，各级政府大量削减行政审批数量，有效释放了市场活力，进一步提升了政府效能。但半月谈记者调研发现，部分削减的行政审批事项，却以非行政许可审批的形式重新出现，违背了行政审批制度改革初衷，削弱了审批制度改革成效，亟待引起重视。

非行政许可审批漏洞

上世纪90年代以来，我国持续加大开展行政审批制度改革的力度，2003年出台的行政许可法即是这一改革的阶段性成果。但伴随行政许可法的实施，在取消一批行政审批事项的同时，一些部门和地方改革中又衍生出一个新的概念，即非行政许可审批。在社会生活和实际工作中，非行政许可审批项目也要企业和个人向政府部门申报，并需要得到政府部门审查、批准。

“很少有能顺顺当当办下来的事”，这是某省会城市一家企业行政人员程女士最深切的感受。程女士常年到政府部门办事，她说，一些政府部门以规章、规范性文件甚至决定、办法、通知等形式，或以核准、登记、备案等多种名目设定非行政许可审批事项。

在黑龙江绥化市政府行政审批中心党组书记、常务副主任李季春看来，有些非行政许可审批甚至到了可笑的程度。譬如一些地方非医学需要的中期以上(妊娠14周以上)终止妊娠手术，也被列为非行政许可审批项目。

而在个别地方，如果企业要印名片，还必须到市文体局备案，否则印出来的名片就是非法印刷品。对企业和群众来讲，这种备案就是一种审批。海南省海口市政务服务中心副调研员董春贵说：“这样的备案费事耗力，严重影响了企业的办事效率。”

记者查看一些省份公布的省级行政审批事项目录，发现在中部某省的省级行政审批事项目中有200多项审批事项是以非行政许可审批的性质存在，约占全部审批事项的30%。而在南部另一省份公布的行政审批事项目录中，行政许可事项515项、非行政许可审批事项也达到198项。

无独有偶，中部一个地级市刚刚进行第八轮行政审批制度改革，市本级行政审批事项削减126项，但仍保留217项，这其中行政许可151项、非行政许可66项。这个城市的行政服务中心管委会审批服务管理处负责人说：“每次行政审批制度改革都要精简一批项目，但总体看来成效有限，究其根源是非行政许可项目的增长太快。”

南京市政务服务管理办公室副主任董建民说，行政许可法规定省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。这样的行政许可实施满1年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。但实际操作中往往走样，很多临时性的行政许可变成了非行政许可审批事项。

增设无标准，监管缺依据

由于对非行政许可审批的管理和定位混乱，导致一些部门希望以此提升管理力度，扩大权力范围。

“出台一项新的行政许可审批项目，需要经过调研、论证、审批、审核等过程，而非行政许可项目的增设要简单得多。”安徽省某地级市政府法制办负责人说，同时还有不少变通的方法，比如可以通过登记、备案、年检等形式进行非行政许可审批。对于群众和企业来说，非行政许可审批与行政许可审批没有太大的区别，因为他们都需要走报材料、审核等流程。

“各地纷纷建设政务服务中心，初衷是集中办理审批事项，提升政府效能，但不在服务中心服务范围内的非行政许可审批事项的存在让老百姓依旧事难办。”安徽省政府政务服务中心主任章石生说，非行政许可审批概念的出现，等于承认了这种行为的合法性，而这些审批往往又不受政务服务中心的管理监督。

东北财经大学行政管理教学部教授刘丽霞说，目前非行政许可审批游离于行政许可法之外，这与行政审批制度改革目标不相符，也有悖于行政许可法的立法初衷。

多个副省级城市的政务服务中心负责人认为，非行政许可审批从概念、内涵、设置等方面都让人觉得不清楚和不明确，从各地公布的非行政许可审批事项目录中看，非行政许可审批存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题。

青海省政府法制办主任李建青表示，目前林林总总的行政审批事项多源于规章和规范性文件，多半是由行政机关自行设定。而且由于非行政许可审批不纳入行政许可法的约束，如果行政相对人不服行政机关的非行政许可审批决定，基本没有明确的法律救济途径，这样会导致行政相对人利益受损。

亟待清理规范，加强监管

采访中记者了解到，一些职能部门不愿放权，也是非行政许可审批大量存在的重要原因，同时一些职能部门在创设非行政许可审批过程中，也埋下了“寻租”的隐患。

“非行政许可审批发展快、清理难是部门利益和地方利益在作祟。”青海省西宁市政府副秘书长、市行政服务中心主任柴禄泮说，非行政许可审批的最大问题是审批过程中对权力监督制约少，暗箱操作空间大。在清理规范非行政许可审批的同时，大力推进政务公开也是解决之道。

“取消一部分审批也不会给社会管理带来不利影响。”柴禄泮举例说，机动车驾驶证以前是1年1检，现在改为6年1检，从运行情况来看，并没有因为减少年检次数导致驾驶证管理混乱，相反却减轻了行政机关管理成本和老百姓负担。

业内人士认为，宏观上，凡是市场能够调节、社会组织能够自行做好的事项，政府都应该放权；微观上，除了生命保障、环境保护、涉危涉爆等必须进行行政审批外，其他诸如施工许可证、户外广告年检等非行政许可审批类的登记备案事项都应该取消。

专家表示，要严格界定行政审批的概念，对于符合行政许可标准确需保留的非行政许可审批，通过规范的程序可以上升为行政许可，不符合的予以取消或调整；同时修订行政许可法，将所有的行政审批事项都纳入法律框架。

李季春建议，可以将各类行政审批全部集中到“一站式”政务服务中心办理，同时将所有办理事项在网上公布，凡未按要求公布的审批事项均可视为违法审批；行政审批涉及群众切身利益的，要通过公开听证等方式广泛听取意见。没有法律法规依据的，任何行政机关坚决不得设定或变相设定非行政许可审批事项。

青海省社科院经济研究所所长丁忠兵表示，提高行政许可透明度，需让权力在阳光下运行。规范、监督非行政许可审批，必须遵循有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的原则。