深入推进全国应急预案体系建设的重要举措
——专家解读《突发事件应急预案管理办法》

深入推进全国应急预案体系建设的重要举措

——专家解读《突发事件应急预案管理办法》

近日，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》），这是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案体系建设的重要举措。围绕这一办法，记者采访了国务院参事、应急管理专家组组长闪淳昌。闪淳昌表示，我国从战胜非典开始推进应急预案编制工作，取得了显著成效，预案数量大幅增长、质量逐步提高、结构不断优化、管理普遍加强，在加强应急准备、有效应对突发事件中发挥了不可替代的作用，但同时也存在针对性实用性可操作性不强和培训不足、演练不够等问题，需要在国家层面出台管理办法，予以规范和加强。

明确了应急预案的概念和管理原则

闪淳昌表示，《办法》首次从国家层面明确了应急预案的概念，强调应急预案是各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为了依法、迅速、科学、有序应对突发事件而预先制定的工作方案。这种定位包含了4个方面的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。突发事件应对法要求“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区、部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地减少突发事件造成的危害。三是应急预案重点规范事发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生事件。四是应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。

“《办法》明确了应急预案管理要遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，这也是首次在国家层面对应急预案的管理原则提出要求。”闪淳昌说。

规范了应急预案的分类和内容

闪淳昌说，《办法》坚持继承和创新相结合，依据突发事件应对法关于“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则，按照制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，既没有对我国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为避免上下一般粗、体系性重复问题，《办法》从三个方面细化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案的具体内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容，《办法》都做出了详细规定。二是根据预案的不同层级界定专项和部门预案的具体内容。比如，明确国务院及其部门应急预案重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民政府应急预案重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容。比如，明确针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容；针对重大活动保障制定的应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。