人民日报：行政复议，如何突破“官官相护”

　　读者在书店里阅读《中华人民共和国行政复议法实施条例》。刘君凤摄

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党的十八届三中全会指出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。

我国统一的行政复议制度建立于20年前。随后，从1991年1月行政复议条例实施到1999年10月行政复议法施行、再到2007年8月行政复议法实施条例的实施，行政复议制度不断细化和完善。

但是，随着改革进入攻坚期，社会矛盾、特别是行政争议急剧增加，客观地讲，行政复议体制日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，行政复议体制的改革迫在眉睫。

本报从今天起，推出“聚焦行政复议体制改革”专栏，重点研究现阶段行政复议体制存在的问题，探讨行政复议体制未来发展的方向。

——编 者

2008年9月16日，国务院法制办通知，明确北京、黑龙江、江苏、山东等8个省市开展行政复议委员会试点。5年来，除通知要求的8个省市外，很多地方也都自行开展了行政复议委员会的试点工作。

为什么该项试点会受到广泛的青睐？它在实践中发挥了怎样的积极作用？还存在哪些问题？今后应该如何进一步完善？近日，本报记者走访北京市法制办，深入了解北京市行政复议委员会的试点情况。

破解行政复议困局

行政复议委员会是政府负责审议行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构

行政复议、行政诉讼、信访制度，是化解行政争议的“三驾马车”。其中，相对于行政诉讼而言，行政复议具有便捷、高效、低成本、专业性强等特点；相对于信访制度而言，行政复议具有法律程序保障。

但是，在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。“百姓不愿意首选行政复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关自我审查总有‘官官相护’的嫌疑。”北京大学法学院教授、连任北京市政府三届行政复议委员会非常任委员的姜明安说。

如何突破行政复议困局？行政复议委员会进入实务界和理论界的视野。并且，在2008年国务院法制办发布通知的一年前，2007年9月12日，北京市政府就已经决定设立市政府行政复议委员会。

“目前，作为市政府负责审理行政复议案件、指导行政复议制度建设的审议机构，行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。”北京市政府法制办行政复议应诉调解指导处处长王华说，其中，在第一届行政复议委员会的28名委员中，不仅有由北京市常务副市长担任的主任委员，更有来自北京部分高校、研究机构的18名“外脑”担任非常任委员。

记者了解到，今年4月，北京市政府法制办第三届行政复议委员会成立，委员会人数达到了43名，由“外脑”担任的非常任委员也扩大到30个席位。

应该说，北京市政府法制办走上了一条政府主导、专业保障和社会参与的行政复议道路，并且事实证明，这条道路的确给行政复议带来了新的发展契机，北京市收到行政复议申请的数量由2008年的2001件，一直上升到2011年的2802件。“更可喜的是，2012年，全市受理行政复议数量为2753件，首次超过同期行政应诉一审案件数量2680件。”王华说。

同时，基层行政复议队伍素质参差不齐，更缺少专职的复议工作人员，“外脑”的引入也是对行政复议力量的有力补充。记者在2008年国务院法制办发布的通知中看到，“我国有行政复议权的机关1.8万个，但是地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均只有0.2人，却要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足。”