昆明在全国率先成立公安环保分局 创联合执法机制

云南省昆明市在全国率先成立公安环保分局

联合执法，靠机构更靠机制(绿色焦点·环保、公安联动执法调研②)

本报记者 杨文明

湛蓝的天空、淡淡的白云，每逢冬日，3万多只红嘴鸥聚集在滇池、翠湖等水域。

生态环境好，保护压力也大。春城昆明于2008年开始在全国率先试水环保、公安联合执法，通过创新机制为保护生态环境探索新路。

查办污染大案催生联合执法

从阳宗海砷污染到东川小江污染，一个涵盖环保、公安、检察院、法院在内的环保执法新机制创建起来

2013年11月18日，昆明市寻甸法院对东川小江水污染案作出一审宣判，对3被告单位处以50万至75万元不等的罚金，对7个被告人判处八个月至一年三个月的有期徒刑，并处罚金。

当年4月份，东川小江因严重污染，河水呈现白色而被称为“牛奶河”。“案件一经披露，公安机关就与环保部门共同介入案件的调查取证工作。”昆明市公安局环保分局治安大队副大队长董卫东介绍，公安机关重点收集了昆明东海矿业有限公司等五家选矿企业涉及环保违法违规的基本情况，同时做好相关证据固定工作。

环境案件的办理难点，是污染的鉴定及损害后果的评估。在固定了犯罪嫌疑人的作案目的、手段、情节等事实之后，公安机关及时与昆明市环境损害鉴定评估中心等相关机构联系，确定环境污染损害后果，客观真实地反映案件事实。

董卫东说：“公安机关负责调查取证，环保部门提供技术指导和支持，极大地提高了办案效率。”

案件发生在东川，起诉、审判却是在寻甸。原来，由于环保刑事案件总量不多、分布不均，如果每个区县都成立环保起诉、审判机构，不少区县很可能会面临“零案源”，即便有案件，也很难确保有足够专业的起诉、审判人员。

为了解决这一问题，2010年11月，昆明市规定14个县(市)区涉及环境保护的刑事案件集中由安宁、石林等五家基层法院管辖。与法院对应，基层检察机关的相关管辖权也统一集中到相关区县。

“集中管辖，相关办案人员的业务素质更专业，有利于统一案件适用标准，提高办案质量。”董卫东说。

“以取证为例，由于行政执法与刑事司法的要求不同，行政执法部门提交的证据往往达不到公安立案的要求。提前介入联合办案，能够很好避免这一问题。”参与东川“牛奶河”案件侦办的民警周宇龙说。

昆明市公安环保联合执法，始于2008年的阳宗海砷污染事件。

2008年4月，云南省九大高原湖泊之一、水质多年良好的阳宗海水体砷浓度超标，直接影响2.6万人的饮水安全。调查发现，这是周边企业违法排污导致的污染事件。这一事件，直接催生了我国首个环保公安分局——昆明市公安局环保分局的成立。紧接着，昆明市检察院环境资源检察处、昆明市中级人民法院环境保护审判庭也相继成立。

新机构设立的背后，是一个涵盖环保、公安、检察院、法院在内的环保执法新机制的创建。

2008年底，昆明市出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，明确了建立环境保护执法联席会议制度，规定环保部门、公安机关、人民检察院和人民法院每个季度定期举行联席会议。

联合执法衔接顺畅威慑力强

非法买卖和处置医疗废弃物案件从每年数十起到全年没一起，以行政处罚代替刑事处理的情况也没有了

“2013年，我们没有发现一起非法买卖、处置医疗废弃物案件。”五华区环境监察大队浦同欢说起这话，满是成就感。

医疗废弃物不同于普通生活垃圾，它们携带的病原体数量超标，加之还有针头等物品，很容易传播传染病，给社会公共卫生安全埋下极大的隐患。五华区由于集中了不少医院，成为昆明的重点监控地区。

浦同欢说，2010年以前，非法买卖、处置医疗废弃物案件非常猖獗，每年都能碰到几十起。

“主要是难发现、更难处理。”浦同欢说，首先困扰他们的是执法力量有限。由于人手不足，单靠环保局很难做到定期巡查，不少非法买卖、处置医疗废弃物案件没有被及时发现。即便在巡查时发现非法买卖医疗废弃物案件，也由于罚款额度不高，难有威慑力。往往这次处罚完，下次还接着干。

随着环保、公安机关联合执法机制的建立，这一问题终于得到解决。

“一方面，公安机关在巡查时遇到有关案件、尚未达到刑事处分标准的，随时都会通知我们。公安机关人力更充足，巡查次数更多，解决了难发现的问题。”浦同欢说。

“另一方面，由于双方会定期联合执法，废品站商户发现买卖医疗废弃物不仅环保局管，警察也会管，开始意识到问题的严重性了。这些无形中的震慑更有效。”

浦同欢介绍，有家商户因为收购了一两公斤医疗废品就被拘留，如此严厉的处罚，让不少废品收购站打消了铤而走险的念头。

除了严厉的处罚，以行政处罚代替刑事处理的情况也没有了。

“按照规定，每个月都需要将环保行政处罚情况向检察院备案。”浦同欢说，通过检察院的介入，环保机关在裁量时“不再自由”。

事实上，如果没有联合执法，公安机关受制于相关鉴定能力，也很难处罚。

“公安机关和环保机关各有所长，环保、公安联合执法本质是通过制度安排划分清楚双方职责，让双方执法能够实现及时、顺畅衔接。”昆明市环保局政策法规处处长吴波说。

办案还需要法律更有力支持

只有《刑法》和《治安处罚法》的部分条款支持联合办案；环保行政法规不能作为司法机关的处罚依据

昆明市公安局环保分局，与水上治安分局是两块牌子一套人马，人员编制并未过多增加。

“成立环保分局非常必要。从环保方面的知识来看，我们比普通警察经验更丰富一些，有助于案件办理。”周宇龙说。

“理顺现有衔接机制更为重要。”董卫东认为，关键是能把各方面的力量整合在一起，充分发挥现有机构的效能。

“通过招录有环保专业背景的公安民警，能够有效弥补专业技能上的欠缺，但专业设备仍然很难达到环保部门的标准，所以还得从机制上保证能够有效利用环保部门的资源。”董卫东说。

据统计，昆明市公安环保分局成立至今，已办理环境保护案(事)件258件。其中刑事案件10起，判刑15人；治安案件17起，治安拘留22人；警告102起380人；配合职能部门办理案件232件，查获危险废物9565公斤。

而在警告的380人中，不少涉嫌噪音扰民。

“依据《治安管理处罚法》第58条的规定，噪音扰民者第一次处警告；警告后不改正的，处200元以上500元以下罚款。”董卫东说，在噪音扰民执法过程中，罚款主要针对商业促销的店家，广场舞扰民的还没有处以罚款的案例。

“跳广场舞的不少都是老年人，为社会忙碌奉献了一辈子，退休找点娱乐活动不容易。年纪大了听力难免下降，声音大点也能理解。”董卫东认为，治理广场舞噪音扰民，宜疏不宜堵，关键是要为跳舞者找到合适的场地。这一问题单靠公安、城管某一家很难解决，还需要政府层面统一协调。

事实上，公安、环保联合执法遇到的更大困难，是缺乏有力的法律支持。

记者采访的业内人士表示，目前能够支持联合执法办案的只有《刑法》条款第338条污染环境罪和第339条第一款非法处置进口固体废物罪，《治安处罚法》条款只有第30条涉及危险物质行为和第58条生活噪音污染行为，对于其他环保违法行为的处理，公安机关单独执法依据并不充分。

此外，虽然《刑法修正案(八)》对刑法第338条进行了修改，去年又出台了有关污染环境罪的司法解释，在一定程度上降低了污染环境的入罪标准，但环保行政法规项目内容非常繁杂，且多为原则性条款，不能作为司法机关的处罚依据，也对公安、环保联合执法造成“掣肘”。