国外治理雾霾倚重“重罚” 欧盟立法如山执法如铁

世界许多国家也曾遭到过大气污染的困扰，在治理雾霾等环境问题时都面临过社会及企业的成本和风险大幅增加等问题。国外经验表明，政府一方面制定严格的法律，倒逼污染企业转型升级，同时强化公民环保意识，形成绿色生活方式；另一方面利用“ 有 形 之 手 ” 保 障 经 济 平 稳 运行、促进环保产业发展和帮助下岗职工再就业。在法律压力下，迫 使 多 数 企 业 加 大对 环 保 的 投资，加快产品技术改造和升级换代，努力将环境危害降到最低。

欧盟治污：立法如山执法如铁

□记者 周珺 帅蓉 布鲁塞尔报道

欧洲国家在环保和保持空气清洁方面有共同的利益诉求，治理大气污染因此成为欧盟的重要工作之一。欧盟除了立法对成员国的空气指标进行限制外，还采取有力的监测措施，并依照程序要求成员国就污染问题进行问责。

严格监督

欧盟委员会(以下简称“欧委会”)近日表示，对英国汽车排放超标采取法律行动，要求英国政府必须采取更严格的治理措施，否则将面临欧洲法院的判罚。欧委会2月20日指控英国违反了欧盟二氧化氮排放标准，英国对此有两个月的回应时间。

欧委会公告指出，二氧化氮是地面臭氧增加的主要诱因，将导致呼吸系统疾病和过早死亡。二氧化氮主要来自汽车、轮船、电厂以及工业设施排放。

独立智库欧洲政策研究中心的政策分析师阿赫托宁女士援引欧盟2013年12月发布的报告说，欧洲每年与空气污染相关的疾病导致约40万人过早死亡，因此大气污染问题一直受到欧盟机构的高度关注。

除了英国，欧盟还要求卢森堡、比利时、葡萄牙等国在治理大气污染方面采取改进措施。欧盟认为，这些国家存在大气污染超标、垃圾处理不当、政策有缺漏等。例如，欧委会提醒比利时，注意本国因工业、交通和供暖排放导致PM l0上升问题。欧委会还因环保信息不透明，威胁要把爱沙尼亚告上欧洲法院。按照欧盟规定，所有成员国政府有责任向公众提供涉及空气、水、土壤质量及相关政策的公开信息。

按照欧盟规定，在欧委会对成员国违规现象提出通报批评或警告后，相关成员国须及时回复，并在欧委会书面警告之后两个月内准备应诉。成员国不仅因此面子难看，一旦进入法律程序，还将面临巨额经济损失。欧盟对违规国家的罚款将按天来计算，直至问题得以解决。

比利时跨区环境合作署梅茨博士说，在20世纪初期工业化时期，一些欧洲国家也曾饱受空气污染之害，曾爆发1952年英国伦敦烟雾事件、1930年比利时马斯河谷工业区烟雾事件。因此，欧洲对空气污染危害性的认识较早，并将其作为一个主要问题来抓。

他说，当时研究发现，空气质量差主要是由工业排放导致的，于是欧洲各国开始采取对工业生产进行限制的措施，并寻求出台一些意在减少排放的严格立法。应对的措施包括以天然气取代木炭作燃料、改良汽车发动机、采用含硫量更低的汽油等。其中大部分环保法律政策都是从欧盟层面制定的。

立法护航

欧洲专家认为，欧洲在治理大气污染方面获得了成功，大大降低了主要污染物排放，尤其在过去10年里，二 氧化 硫 排 放 量 下 降 了8 0 %到90%。欧盟在过去30年里建立的一整套立法框架对有效控制空气污染物功不可没。

欧盟1999年首次颁布空气质量标准指令，制定了针对二氧化硫、氮氧化物、P Ml0和铅四种污染物的标准，并要求各成员国强制执行。此后，欧盟又分别在2000年、2002年、2004年、2008年颁布了新的空气质量标准指令。

2008年最新一版的欧盟空气质量新指令对前四部空气质量指令中规定的九种污染物的环境标准值进行了修订，新指令已于2010年6月正式实行。根据新指令，到2020年，欧盟各成员国PM 2.5含量须在2010年的基础上平均降低20%；到2015年将城市地区的PM 2 .5控制在年平均浓度20微克/立方米以下。

而就欧盟整体而言，PM 2 .5须控制在年平均浓度25微克/立方米的水平。上述目标最迟须在2015年达到，对于某些成员国则可以在2020年达到。该指令对欧盟成员国有法律约束力。2013年，欧盟还制定了清洁空气的一揽子计划，对主要空气污染物制定了更为严格的排放上限；提议制定针对中等规模火力发电厂空气污染物排放量的指令等。欧盟估计，通过该计划的实施，到2030年可取得以下成果：减少5.8万人非自然死亡；12 .3万平方公里的生态系统免于氮污染；1.9万平方公里的森林生态系统免于酸性侵蚀。

目前，欧洲大部分国家都在监测PM l0和PM 2.5。按照欧盟规定，欧盟成员国需按照人口数、颗粒物超标情况等确定本地区的空气质量监测站的数量。以一个拥有600万人口的欧洲城市为例，若颗粒物浓度超过高评估值，最少需要设置15个空气质量监测站。

目前，欧盟法规对发电厂、工业 和 移 动 源 的 减 排 量 都 有 明 确要求。为进一步减少大气中的颗粒物浓度，欧委会对家用采暖和农业排放也将做出具体规定。欧洲专家表示，在空气治理方面必须要有前瞻性，要提前研究2025年欧盟P Ml0的标准。

阿赫托宁说，目前欧盟对工业污染排放进行限制的主要工具是欧洲碳排放交易计划。此外，欧盟将来可能出台一些新措施，比如进一步降低污染物排放上限，对小型发电厂设置更多限制措施等。

综合考量

作为气候与能源政策领域的专家，阿赫托宁认为，治理大气污染，首先要有合适的政策并保证政策和规定得到执行，能源政策必须建立在对各种能源成本的全面理解基础上。有了政策框架，还需要设定鼓励措施来引导投资者和消费者做出明智的选择。

她强调，尤其应该注意从能源和交通这两个行业的减排来改善空气质量，并从消费者的角度提供一些鼓励措施。比如，在交通领域，中国在考虑如何鼓励消费者更多购买电动汽车。其中值得注意的是，要保证电动汽车所使用的电来自核能或其他更清洁的能源，如果使用煤炭发电来作为驱动能源，那么就变成了自相矛盾的政策。

阿赫托宁说，在欧洲，电动汽车发展最好的国家是挪威，相对于其人口，挪威的电动汽车普及率最高。德国也在增加对电动汽车相关基础设施的投资。

阿赫托宁强调，在能源领域，尤其要注意减少煤炭的使用，因为煤炭的燃烧和排放几乎是空气最大的污染源。“尽管煤作为能源的成本显得非常小，但是这并没有将人类健康和环境付出的成本计算在内，我们需要将外部成本内部化，将所有成本计算在内。”

她认为，对于可再生能源的成本计算也应如此。“不幸的是，目前无论是煤、石油、天然气还是可再生能源，其价格形成并没有反映真实成本，比如将健康和环境影响成本包括在内。”

她说，中国是一个快速发展中的国家，中国不应该只是跟随欧洲或美国的工业化步伐，而应该找到一条符合自身发展特征的道路。

梅茨说，以他们对中国空气质量的了解，中国空气污染的主要原因是使用煤发电以及数量众多的燃烧设施，包括供暖用设施。如果中国对煤炭燃烧设施提高排放标准，其空气质量将会大幅改善。

日本惩办违法排污企业不手软

□记者 马兴华 大阪报道

日本在上世纪六七十年代经济高速增长期也曾遭遇过严重空气污染等诸多环保问题。记者日前采访了日本龙谷大学教授北川秀树和日本中神户法律事务所律师羽柴修，他们介绍了日本治污经验，并对中国治污提出了建议。他们认为，环保法律法规执行力弱的主要原因是“守法者受损”“违法者得益”，解决办法是严惩违法排污企业。

推行“直罚制”

北川秀树一直从事环保问题研究，他同时还是日本现代中国学会理事(关西部会总务)，曾到访中国60多次，熟悉中国的环保问题。羽柴修在法律事务所中主要负责因污染问题引起赔偿诉讼的官司，在此领域具有一定的影响力。

据他们介绍，上世纪六七十年代，日本在经济高速增长的同时付出了惨重的环境代价。严重环境污染引发了当时日本四大公害病，其中包括由空气污染引发的“四日市哮喘”。“四日市哮喘”发生在上世纪60年代，因石油化学联合厂排出大量以硫酸化合物为主的污染物质而造成。

随着公害病数量的增多及影响范围的扩大，日本民众针对政府和企业提起的诉讼也日益增加。当时日本的各大媒体大力报道环保问题，发挥着舆论监督作用。在这种社会氛围下，日本政府开始重视环境问题。1967年， 日 本 制 定 了 《 公 害 对 策 基本法》，1968年通过了《大气污染防止法》，对排放物中一氧化碳、碳化氢、氮氧化物和颗粒物的舍量进行了严格限制。1971年，日本增设了环境厅(环境省的前身)。

北川秀树说，日本还于1970年对《大气污染防止法》和《水质污浊防治法》进行了修订，最引人注目的是删除了“经济调和条款”。这表明，日本社会各界已达成“一旦环境恶化，经济将很难发展”的共识。

随着相关环保法律的出台，日本政府相继推出了一些具体实施措施，例如引入了“直罚制”。所谓“直罚制”，指的是有关部门在对排污企业进行检查发现存在违反相关环保法律行为的情况下，可直接实施包括作为刑事案件立案等惩罚措施，无需像此前那样先发出“改善命令”。

事实上，在治理公害问题上，日本各地方政府先于中央政府推出了一些改善对策或条例。北川秀树认为，日本各地方政府积极推进由地方政府、企业和居民三方签订的“公害防止协定”，相关协定尽管没有惩罚措施，但在促进企业提高“在追求经济利益的同时必须与当地居民和谐共生”的意识方面取得了很好的效果。

羽柴修介绍说，执行相关环境保护法律法规并非易事，至今日本也未能完全消除公害问题。但依据《公害纷争处理法》，几乎所有公害受害者提起的诉讼结果都是排污企业败诉。这些案例使得“排污企业没有出路”成为日本社会共识，排污企业也清醒地认识到必须采取措施避免这类风险。

尽管企业为了环保必须购买脱硫装置等设备，造成生产成本提高，但他并来听说哪家企业因此而倒闭、工人因此而大量失业。像造成熊本县第一次水俣病的窒素公司目前还在熊本县存在，并继续在为那些受害者支付赔偿金。

北川秀树也表示，据他了解，日本还没有出现过因环保问题而造成大企业倒闭的例子。

强调法规执行力

近年来，雾霾天气频频“光顾”中国大部分地区，给中国经济发展及民众身体健康带来了严重负面影响。对此，羽柴修说，日本出现雾霾问题比中国早很多年，尤其是柴油卡车排出的超微粒子污染物曾导致很多日本人患哮喘或肺气肿疾病。近期中国大气污染的图像让他联想到当年因存在数个热力发电机组而终日昏暗的日本尼崎市。他认为，民众、企业和政府必须一同考虑治理环境的对策，哪怕一定程度影响到当地的经济发展。在明确认识环境污染的严重性后，需要制定严格的防止污染措施、针对污染源的治理对策以及对违法违规企业的惩罚细则。其中最重要的就是，要让所有的企业认识到，一旦出现公害问题，排污企业必须进行巨额赔偿，甚至有可能付出濒临破产的代价。

北川秀树说，日本公害问题的出现分了几个阶段，先是工业污染，然后汽车尾气污染，再后来是温室气体等全球性的环境问题。而中国目前工业污染、汽车尾气污染和全球性的环境问题集中爆发，致使中国的污染问题解决起来更加复杂。

他建议，一是解决相关环保法律和规定执行力较弱的问题。法规执行力弱的主要原因是存在“守法者受损”“违法者得益”等现象，而改变这些现象行之有效的手段是严惩排污企业。二是推进环保信息公开化，从小学阶段就开始进行环保教育，加强全社会的环保意识。三是需要解决中央政府和地方政府优先发展重点不一致之间的矛盾。