部门利益相互扯皮 短命城市规划多沦为案头摆设

奇怪建筑与“千城一面”共生，大“城市病”与“鬼城”“睡城”为邻，房地产过热与土地大量出让并存，土地浪费惊人、环境破坏日益严重、进城农民工生存困难，有些地区出现逆城市化趋势……我国城镇化在快速演进的过程中出现了诸多问题。

专家表示，随着我国经济社会进入新阶段，常住人口城镇化率超过50%，新型城镇化战略正式推进，城镇化进入新的阶段，城镇规划迫切需要转型。

规划既难产又短命

体制和机制的制约因素互相交织，互相影响，造成城镇规划的科学性、权威性和严肃性长期得不到保证，城市建设用地失控成为普遍现象，规划体制改革任重道远。

由于部门利益化加剧，规划编制审批时间长，规划既难产，又短命。《经济参考报》记者了解到，一个规划从编制到审批发布，短则两年有余，长则数年。合肥的总规报送6年还没有批下来，兰州的总规从开始编制到国务院审批通过前后超过10年，两个近期规划都已实施完成。宏观背景的变迁与城市快速的变革，使规划审批之日，就是修编启动之时。规划一直在路上，成了城市政府桌面上华丽的摆设。

海南省住建厅总规划师刘钊军表示，根本原因在于规划编制审批所涉及的部门，各自维护部门的利益，又都有不同的部门法规支撑，规划打架，扯皮很多，协调时间长。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说，现在发改委的项目规划批复具体到地块，林业规划、环保规划的项目也纷纷进城落地，背后都是因为利益作怪。

南开大学周恩来政府管理学院高级规划师张丽梅说，政府部门管得太细、管得太多。总体规划作为法定规划，很多城市的多个部门都想借着规划搭顺风车，把自家需求加进去，导致规划越来越厚、管得越来越多，有的规划甚至于对选什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

同时，强烈的发展冲动，让规划异化为地方获取土地财政和招商引资的重要工具，非法定规划大行其道，规划的法律严肃性不足。

多位地方规划部门工作人员反映，不少地方政府做大和反复修编规划，为的就是把周边农村的土地纳入城市管辖，以此维持“土地财政”。安徽省一位规划人士说：“各地规划总人口加起来已超出全国的总人口，各地编制规划所依据的城镇人口、城镇化率等指标存在失真。”

地方政府还通过非法定规划来代替法定规划。刘钊军表示，概念规划和战略规划都是法定规划的前期，但也有取代的势头，严格按照法律来说是无效的，规避了国家的法规和技术要求。

据悉，国家为了化解失控的风险，不断增加对城市总体规划的管控，目前由国务院审批总体规划的城市已经达到了100多个，有些人口规模不足100万的城市也需要由国务院审批，审批时间进一步延长。

中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰表示，地方政府吃饭靠产业，建设靠土地。土地财政的模式下，政府越来越呈现公司化的倾向，市长成了总经理，为了招商什么都干。

此外，唯上的干部考核使规划异化为领导政绩、个人爱好甚至是腐败的工具。《经济参考报》记者在采访中发现，急功近利式的政绩观导致总体规划的修编速度已经比近期规划更短，无论是三年一大修，两年一小变，还是非强制内容的肆意调整，“一任领导一任规划”的现象严重。

一位地方官员表示，有的上级领导到当地视察，现场办公现场拍板，临时发挥，随手一指，提出这里要建什么、那里要建什么，没时间也根本不看县城规划图，但是地方政府半个“不”字不敢讲，只能落实贯彻，然后开肠破肚，更改原有县城规划。

南开大学周恩来政府管理学院城市管理专业讲师李晨光说，在行政主导下，城市是拥有权力者心目中的面貌，而不是建筑师和规划师的意思，大多是投其所好。几乎鸟巢、大剧院等每个国家的大项目出现后，很快就会发现各地在拷贝，追求新技术等奇奇怪怪的建筑就出现了。这背后隐藏着深刻的逻辑。“千城一面”的背后，是一个强大的制度。