部门利益相互扯皮 短命城市规划多沦为案头摆设

管控作用大打折扣

由于我国经济的快速发展，城镇化在短短30多年的时间完成了西方发达国家几十年甚至上百年的历程，积累的矛盾缺少消化的空间，使我国城镇化出现诸多问题。专家称，城镇规划有必要总结过去的教训。

在实践中，城镇规划的引领和管控作用大打折扣。《经济参考报》记者在采访中了解到，由于公共政策和市场机制失调，大中小城市难以得到协调发展，虽然城镇规划中很早就提出限制大城市，发展中小城市的思路，但基本上没有实现。专家认为，目前的规划，以解决城市，尤其是以特大城市和大城市问题为主要关注点，市场机制下，生产要素向大城市集中是必然的，但在行政等级体制下，政府也将公共资源同向配置，导致政府和市场作用产生叠加效应。

中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊认为，城市的发展需要生产空间和生活空间的统一，途径就是发展第三产业。但不少地区把人为创造一个城市作为城镇化的动力，不注重产业尤其是服务业的发展，有的把生活空间和生产空间对立起来，就业不足，缺少活力。不少新城成为“鬼城”“睡城”，大量开发区也因此造成土地浪费，甚至出现工业用地转为房地产项目。

相形之下，还有一些城市由于经济发展太快，城市规模根本控制不住，比如北京市的人口规模早已突破2020年的规划目标。这让突出指标管理、把规划引导变成人为控制的传统城镇规划形同虚设。专家提出，规划要有一定的适应性，规划要建立评估机制，保持动态调整，处理好弹性和刚性的关系。

此外，城镇规划还存在物质规划和城市发展战略及城市公共政策失衡，感观效应和城市内涵失联，以及“公权力”与“私权利”失重等问题。

记者在采访中发现，一些城市注重物质规划，摆布建筑物，以建设中心城市为战略目标，较少考虑城市的公共服务及低端群体，城市建设出现“贵族化”倾向，规划为政绩服务，为资本打工，公众利益和城市长远发展被忽视。城市感观很漂亮，但是缺少对文化和历史内涵的保护，盲目追求高大上的异形建筑、地标建筑，造成资源和能源的浪费。

在规划的编制和实施过程中，还出现公权力过于强势，监督不足，评价机制单一，公众参与度低的现象。

城镇规划面临转型

我国城镇化出现的问题与发展阶段的必然性有关，但也反映了城镇化发展模式、发展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。当前，城镇规划建设面临新的要求和挑战，迫切需要转型。

清华大学建筑学院教授武廷海表示，从国际经验看，城镇化发展到一定水平，城乡就会发生重大转型。我国的城市从点状逐步向区域的、综合的块状形态发展，城市将在国民经济社会发展中占据更加重要的位置，国家转向城市社会。

专家认为，一般的经验表明，城镇化是个工业化自然发展的过程，不是经济的引擎。但在我国，城镇化既是工业化发展的结果，也将成为新一轮发展的动力，如何把握好二者的关系，是对规划提出的挑战。

随着发展模式转变，规划重点也要发生改变。传统的规划是增量扩张型规划，但目前空间增长已不可持续，到了从数量和规模向质量和效益上转变的阶段，考虑转向存量规划。

中国城市规划设计研究院副院长李迅表示，传统城镇化和新型城镇化两种道路的不同，决定着城镇发展的模式不同，规划行业要顺应大势，重新认识城镇规划行业的发展变化，探索新的方法和途径，未来将从规划理念、规划编制方法和规划管理制度进行相应的转型升级。

与此同时，城镇化进程速度放缓，新旧矛盾交织，城乡统筹面临更多困难。有专家认为，我国城镇化率将放缓，2030年约达到65%的水平。一方面在集约发展的同时，公共服务需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化旧矛盾与推动城乡统筹面临新难题共存，尤其是社会阶层分化严重，社会矛盾将集中在城市，最终都会反映到对规划的需求上来。今后，中国城市规划面临更加复杂的形势，需要协调的要素越来越多。

专家认为，规划要推动城乡开发建设向环境友好、资源节约的内涵式、效益型模式转变，同时也要注重约束行政与市场边界，保障民众权益。武廷海说：“规划转型的关键是应对和服务新常态，向国家控制管理城镇化进程的工具转变。”

本版稿件除署名外均由记者郑玮娜、张云龙、闫起磊、程士华、孙洪磊、毛海峰、任峰、王珏玢、陶冶采写