专家谈《网络安全法》草案：是重大历史进步

四、兼具综合法与专门法的特点

网络安全包含的内容太多，当前需要立法规范的事项也很多，于是就有了综合法与专门法的争议。一个基本事实是，目前世界上鲜见网络安全的综合法，有名的美国《计算机安全法》实际上针对的是美国联邦政府信息系统安全保护，近几年美国国会讨论的《网络安全法》或《网络安全增强法》则主要解决关键基础设施的安全保护问题。

作为第一部网络安全法（《电子签名法》不应该计算在内），草案首先要体现综合性，其侧重点应该在以下四个方面：

一是要明确部门、企业、社会组织和个人的权利、义务和责任。

二是规定国家网络安全工作的基本原则和理念。

三是将成熟的政策规定和措施上升为法律，为政府部门的工作提供法律依据，体现依法治国要求。这首先是政府部门的工作需要（如对境外违法信息予以阻断、实施网络通信管制等）；其次，这些规定和措施往往经过了实践检验，部门间争议较小，有利于提高立法效率。

四是建立国家网络安全的一系列基本制度、形成制度框架，这些基本制度带有全局性、基础性，是推动基础性工作、夯实基础能力所必需。

此外，为了突出实用性，草案还应部分体现专门法的特点。这应从三个方面去考虑：

一是实施重点防护，对关键信息基础设施、网络信息内容等重点安全关注予以优先考虑。

二是防范重大威胁。例如，信息系统安全受控于人是我们面临的心腹大患，斯诺登事件使我们进一步看清风险所在，这就要对供应链安全进行规范。

三是对普遍性、长期存在的社会诉求予以响应。

总体看，草案比较好地处理了综合法与专门法的关系问题，但个别条款还是过于纠结细枝末节（如网络运营者的分项安全保护义务不必展开），或细致到了足可取代部分专门法的地步（如个人信息保护应制定专门法，原有条款似可删减后将重心转向规范信息内容安全）。除了个人信息外，草案没有突出对公民个人权益的更多保护，如对危害网络安全行为的举报并不是为了解决公民作为受害者“报案无门”的困窘，这不能不说是小的遗憾。

五、“网络安全”的定义还可以更为妥帖

“网络”和“网络安全”是“网络安全法”的题眼。但草案给出的这两个定义却使整篇草案黯然失色，效果有云泥之别。近年的工作中，我们用过“信息安全”，也用过“网络安全”，学者们各抒己见，一些部门也喜欢朝向有利于自身职能的角度去解释，这些自不待言。但中央网络安全和信息化领导小组成立后，已经基本将其统一为“网络安全”。当然，国安委还是使用“信息安全”，《国家安全法》使用的是“网络与信息安全”，但这些已不会造成工作上的障碍。

只是这个“网络安全”实是“Cyber Security”之译，非“Network Security”。这里面的“网络”其实指的是“网络空间”（Cyberspace）。因此，当草案试图从“网络空间”的内涵上去解释“网络”时，便挑战了大众的科技常识底线，且出现了“网络是指网络和系统”的尴尬。当然，如果就这么用下去，倒也自成一脉，但草案转眼就去使用狭义的“网络”了，如“建设、运营、维护和使用网络”、“网络基础设施”、“网络数据”、“网络接入”等，这里都是指的“network”。由此，草案中频繁出现自己与自己打架的情况。

而草案中的“网络安全”定义也需修改。现有定义不但丢掉了信息内容安全，更是与“网络空间主权”没有关联。

解决这个问题的途径是，网络就是网络，不要让网络去包括信息系统。即，自始至终使用传统意义上的“Network”概念。对于“网络安全”，则按“网络空间安全”去解释即可。

另外，草案的起草坚持问题导向，对一些确有必要，但尚缺乏实践经验的制度安排做出原则性规定。这一处理十分务实、有益，但对于什么是“原则性规定”则要仔细琢磨。