城管可“贴条”？专家：执法范围体现立法技术缺陷

制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，是必要的，也是可行的。

现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事，城市管理领域涉及的部门主体比较多，执法范围比较宽，法律关系非常复杂，以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低

□　本报记者 　　陈 　磊

□　本报实习生 郭子菡

8月19日，住房和城乡建设部在中国政府法制信息网公开征求意见系统中发布《城市管理执法办法(征求意见稿)》。征求意见的截止时间为2016年9月18日。

自1996年行政处罚法颁布实施后进行“相对集中行政处罚权”试点工作至今，城市管理综合行政执法改革历时20年后，城市管理执法统一立法提上日程。

住建部法律顾问、中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川表示，征求意见稿可以解决城管执法实践中行政处罚和行政强制这两类行为的规范化问题，意义重大。

应制定专门法律或行政法规

8月22日上午，征求意见稿公布3天后，莫于川认真看了看，发现“(征求意见稿)确实不是很理想”。

莫于川认为，这样一部规章要解决20年探索碰到的复杂问题，比如体制机制、部门间相互关系等，“实在有点困难，叫做‘小马拉大车’”。

“在现有的基础上，推出更高位阶的立法可能好一些，比如国家层面立法应该制定法律，至少由国务院制定行政法规。”莫于川告诉《法制日报》记者。

行政处罚法第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

对于行政处罚法这条规定，中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊认为，其具体含义是，将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，此前的行政机关不再行使。

但在随后20年间，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；此外，在实践中直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些规范性文件。

熊文钊研究发现，由此导致的结果是，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，“究其根本原因，就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法”。

转机出现于2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革。”

两年之后，中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出：“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。”

“指导意见”还首次明确，国务院住房和城乡建设部是城市管理综合执法的主管部门，“研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计”等。

在此背景下，住建部开始起草《城市管理执法办法(征求意见稿)》并于8月19日开始征求意见。

国家行政学院法学部教授任进对《法制日报》记者说，根据中央相关规范性文件精神，城市管理问题涉及部门众多，应该由国务院以决定或行政法规的方式予以规范，而不是由住建部单独制定部门规章。

“我曾参加过征求意见稿起草的专家论证会，住建部在努力推动城管立法，但过程比较吃力。”莫于川说，现代城市治理工作绝不是一个政府部门的事，非常复杂。以部门规章的形式进行城管执法立法，法律位阶太低。

熊文钊告诉《法制日报》记者，制定统一规范城市管理综合行政执法的专门法律或行政法规，是必要的，也是可行的。