走过2016 开启全面两孩时代：中央《决定》颁布一周年专家谈

王勇 《人口与计划生育》杂志社记者

2016年，在中国人口发展历程中，注定是浓墨重彩的一年。

2015年10月，党的十八届五中全会作出“坚持计划生育基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的重大部署；12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修改了《人口与计划生育法》，中共中央国务院发布《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，各地开始着手《人口与计划生育条例》修订工作。

2016年1月1日，全面两孩政策正式启动实施，这是我国生育政策的重大调整，在人口发展历史上具有里程碑意义，开启了全面两孩时代。

2016年，人们在期盼与热论中开始了生与不生的选择，对妇幼健康、妇产、托幼等计划生育服务产生了井喷式的需求，社会、学界也对全面两孩政策有着更深刻的人口学观察、思考、争论和分析。

在“二孩政策”实施一周年之际，我们以“全面两孩和人口发展”为主题，回顾、梳理相关主流观点，以此作别非凡的2016年。

全面两孩政策实施正当其时

1980年中共中央《公开信》就明确提出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”实际上，从2008年开始，中央就在国家人口发展战略研究的基础上启动了生育政策调整研究，提出了“城乡统筹、循序渐进、平稳过渡、过程可控”的基本原则，明确了从“双独两孩”、“单独两孩”到“全面两孩”“三步走”思路。每一步政策调整都经历了广泛深入调研、严谨细致测算、外部影响评估、全面利弊权衡和周密细致的安排部署。从这个意义上说，这次调整完善生育政策，正是践行了《公开信》郑重的历史承诺。正如十二届全国政协副主席、民进中央常务副主席罗富和指出的 “二孩政策不是媒体炒作、专家重视导致的，而是从计划生育政策开始制定时就已经有这样的安排。”

经过30多年的人口发展，我国的人口形势及人们的生育意愿和生育行为已经发生了根本性的转变，人口对经济社会资源环境的压力得以缓解。“十三五”时期，我国劳动力总量丰富，社会抚养负担较轻，育龄妇女特别是生育旺盛期妇女数量减少，是政策调整的有利时机。国家卫生计生委副主任王培安指出“实施全面两孩政策是中央审时度势、审慎决策的结果，政策实施正当其时。”

调整完善生育政策效果逐步显现，符合预期

2016年10月出版的《中国统计年鉴》，公布了2015年的人口抽样调查数据，其中2015年生育率偏低，引起了社会关注和热议。2016年，11月26日王培安副主任在 “人口与发展高级资讯会（2016）”上对全面两孩政策效果作出评介，“根据计划生育、住院分娩统计和各省出生人口与孕情资料综合研判，2016年出生人口将超过1750万，大致相当于2000年前后的出生人口规模，与全面两孩政策出台时的预判基本吻合。”中国人口大学社会与人口学院教授、中国人口学会会长翟振武对住院分娩数、户籍登记、人口变动抽样调查多来源数据作了比较，认为中国现在的总和生育率大概在1.5-1.6的水平上。

两孩政策实施后，我国生育水平将呈现什么样的变动趋势？王培安副主任预计“十三五”期间总和生育率将在1.8上下波动。但针对“二孩累积效应释放后，生育率变动幅度有多大？稳定在什么水平？在新的政策和社会经济条件下，生育模式会发生怎样的变化？”等问题，王培安认为还需要监测观察。

翟振武认为两孩政策后，我国将经历一个提高、下降、稳定，再逐步继续平稳下降的趋势。单独二孩和全面两孩政策实施，总和生育率会有一个上升的过程，最高会达到2.1左右。但是时间不会长，随着累积生育能量的释放，生育水平会逐步回落。如果现在确认总和生育率大概在1.6左右，这还是在有政策限制的条件下，全面两孩政策没有放开的时候达到1.6。再过几年，累积能量释放完了以后，生育回落下来，因为全面两孩政策已经是开放正常的情况下，生育率大体上会维持在1.7、1.8左右。但是，随着我们国家经济社会的发展，城镇化水平、高等教育普及水平、国民收入水平、社会保障水平、妇女社会地位提升等等，我国总和生育率仍然有可能持续下降，因为所有的发展因素里，推动生育率不断下降的因素在不断地强化。翟振武介绍说：“比如现在每年出生1600多万人，但是现在每年大学的招生人数已经达到770万，这就是说，如果新一代的人达到十六七岁，一半的人都是大学生了，这对未来的生育水平还是有比较大影响的。大学生受过高等教育，教育水平对生育的影响还是很大的。未来有一亿农民正式进城，对这些人的生育行为也会有很大影响。现在人均收入十年左右翻一倍，包括社会保障等等，所有这些政策都会继续推动生育率的下降。在未来我们的总和生育率会从1.7、1.8逐步下降，2050或者2040年有可能会接近现在欧洲的平均水平1.6。这是分析了生育率提高、下降、稳定，再逐步继续平稳下降的趋势。”

图1-我国未来中长期生育水平变动轨迹示意图

全面两孩政策下的“人口红利”再认识

"人口红利"是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面。按照国际规范，15-64岁人口占总人口比例超过60%就认为进入这个时代。1980年前后我国进入这个门坎，2010年达到高峰。2013年1月，国家统计局公布的数据显示，2012年我国15—59岁劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降，有学者指出，这意味着我国人口红利趋于消失，将进入人口负债期。全面两孩政策实施后，将对我国人口红利产生什么影响？

根据相关统计，我国劳动年龄人口规模虽然下降，但是经济活动人口和就业人口仍然持续增长，劳动力供给并没有减少。总体上看，我国劳动力数量仍然充裕。2015年，15-64岁劳动年龄人口总量为10.03亿，是欧美发达国家总和的两倍。2030年、2050年，劳动年龄人口还分别有9.58亿、8.27亿。王培安副主任指出:“ 一直到2030年，我国的总抚养比低于50%，我国仍处于人口红利期。”

全面二孩政策实施后的一段时期内,随着未成年人口比例增大,我国的“人口红利”的消减速度出现不降反增的现象。正如翟振武教授所说：“实施全面两孩政策以后，劳动力人口在总人口当中的比例是下降得更快了，而不是上升了。劳动力人口在总人口当中的比例，原来老年人有这么多，就像 “421”家庭结构，原来是四个老年人、一个孩子、两个劳动力，原来拿两个劳动力除以总人口7人，现在又多生了一个孩子，拿这两个劳动力除以8个人，劳动力的比例当然比以前下降了。所以全面两孩政策实施以后，未来劳动力的数量比政策不调整有所增加，这是对的，但是从人口红利的角度来说，下降得更快，人口红利消失得更快而不是更慢了，劳动力的比例是更下降了而不是提高了。”

图2-总抚养比在不同生育政策下的变动趋势

毋庸讳言，当前我国虽然依然处于人口红利期，但已经进入了“人口红利”逐渐消退的下半段。国际社会的经验教训表明：在人口红利期的前半段，如果不能提供足够的就业机会，会引发社会不稳定；在人口红利期的后半段，如果不能充分发挥储蓄的效果，则经济会泡沫化。如何认识、把握下半段“人口红利期”的发展规律成为学者们讨论的热点问题，学者们关注点转向了第二次人口红利。罗富和指出：“在所有经济体当中，第二次人口红利对经济的贡献率都大于第一次人口红利，而且有可能是可持续的，但是对政策的依赖性更大。”提高劳动力素质，提高劳动生产率，发掘第二次人口红利，是应对一次人口红利逐渐消失对经济社会发展带来挑战的重要途径，这成为了广泛共识。

随着资本、技术对劳动的替代加速，劳动生产率的提高，普通劳动力需求趋于下降。同时，新增劳动力素质快速提升，为培育新动能、打造新经济创造了良好条件。从日本的情况看，20年来劳动年龄人口虽然减少了12%，但国内生产总值却增加2%至3%。目前，我国的劳动生产率仅为欧美发达国家的1/8，通过产业升级和技术创新提高劳动生产率的空间很大。由此可见，转型期经济发展的关键是提高劳动生产率。罗富合深刻指出：“转型期调整的时间窗口只有5年到10年，低素质的劳动力数量增加无法解决人口老龄化问题，所以核心问题是提高劳动力素质，提高劳动生产率，要重视制造业，包括‘制造业2025’等计划的实施。如果我们不能完成人口大国向人口资源强国的转变、从人的数量多到提高人的劳动生产率这个转变，就没办法支撑整个经济的转型期。” 中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家李铁指出：“受教育水平不高已经成为我国发展短板，2012年的平均受教育年限，中国是7.5年，低端劳动力已经转到印度、东南亚、非洲，我们怎么谈红利？人口素质大幅度提高，我们才可能谈人口红利，否则在劳动力成本上升的情况下，我们再怎么谈人口红利，它都是个负效应。”

图3-我国小时劳动生产率与发达国家的对比

此外，清华大学国情研究院院长、清华大学公共管理学院教授胡鞍钢认为现阶段至少有三大红利迅速上升。首先是教育红利。 2030教育现代化，本质上就是让所有人口的受教育年限不断提高，更不要说高等教育人口去年超过1.7人，2020年将超过2亿人。到2030年，至少达到3亿人。我们现在进入一个专业研究生迅速发展的过程，在校生今年就会突破200万人，这个规模还要扩大。第二个胡鞍钢教授称之为人才红利。由于有了教育红利，现在各类专业人才（专业人员）8000多万，超过德国。按照OECD的口径，研发人员肯定会超过400万/人/年，不仅是总人口相当于发达国家之总和，我国的研发人员相当于美国加上欧盟之总和，而且这个态势将来还会翻一番以上，这取决于我国在多大程度上要刺激、支持、鼓励发展特定行业——研发行业。这个指挥棒如果能够解决的话，能够在2020年中国的研发加知识产权收益可以提高GDP比重至少2%-5%。第三个红利就是健康红利。很显然，这次“2030健康中国”已经给了清晰的路线图，到2030年人均期望寿命79岁，就是发达国家的水平，从这个意义上，健康红利更有意义。所有这三大红利都会产生创新红利。

“以人民为中心”，改革完善计划生育服务管理

2016年，国家卫生计生委按照党中央、国务院部署，积极落实全面两孩政策，改革完善计划生育服务管理，加强高龄孕产妇管理服务和临床救治，制定了加强儿童医疗卫生服务、生育全程医疗保健服务、推进母婴设施建设的指导意见。各地修改、完善了再生育条件，普遍延长了生育假期，设立了陪产假，鼓励按政策生育的政策体系正在形成。

2016年，围绕生育相关福利红包纷纷落地。

据国家卫生计生委家庭司司长王海东介绍，在《人口与计划生育法》和地方计划生育条例修改中明确延长生育假奖励等相关规定。其中，新修订的《人口与计划生育法》取消了对晚育的奖励假，规定符合法律法规规定生育子女的夫妻可以获得延长生育假奖励或者其他福利待遇。《人口与计划生育法》修订后，国家卫计委加大对各地修订地方人口与计划生育条例的指导力度。已经完成条例修订工作的29个省（区、市），均参照原条例中有关公民晚育假奖励的规定，制定了延长生育假奖励的具体政策措施，生育假延长的天数从30天至3个月不等，

19个省市延长生育假奖励的天数与原条例晚育假奖励天数相比有所增加，增加天数最多的省份为海南省，增加了75天。在已经完成《人口与计划生育条例》修订的29个省（区、市）均对配偶陪产假做出了规定，陪产假天数从7天到一个月不等，这当中有22个省（区、市）在原条例的基础上均增加了配偶陪产假的天数，增加的天数从5天到15天不等。

据国家计生委计划生育指导司司长杨文庄介绍，2016年， 8所高校恢复了儿科学本科专业，39所高校开展一体化儿科医生培养。发改委、全国总工会等部门联合发文，在公共场所和用人单位建设母婴设施。人力资源社会保障部也制定了相关条例，保护女工权益。全国妇联制定了《妇联组织促进女性公平就业约谈暂行办法》，对由于怀孕、生育受到歧视的女职工的用人单位要约谈，促进限期整改，有关工作正在进一步完善过程中。很多地方加强了产科、儿科资源的配置，在医院内部通过岗位调整、人才调整、奖金薪酬的调整，鼓励儿科、产科医生留住。以前有流失的现象，鼓励他们留住，吸引其他科室的人才补充短板，效果很好。

此外，随着市场化改革的发展和生育率下降，原有托儿所严重萎缩。由于相关法律法规和政策不健全，婴幼儿托育服务缺乏规范管理，社会力量举办托育机构障碍重重，缺乏积极性。目前，婴幼儿在各类托育机构的入托率比较低，与许多发达国家相比，差距是很明显的。针对这个情况，国家卫计委家庭司已经开展了专题调研。

展望：全民健康与家庭福祉时代

人口发展战略应随着国家的发展战略与时俱进。胡鞍钢教授提出了人口发展战略3.0版本的概念。他回顾我国人口发展战略的发展过程。在30多年前，党中央提出了“两步走”目标，后来又提出“三步走”目标，严格控制计划生育时代，形成了我国当时的1.0版本。也正是因为此，我们在所有发展中国家率先总和生育率大幅度下降，使我们在极低收入条件下加速了人口的现代转变，这为后来实现“两步走”等等目标提供了基础。2.0版本的含义，就是三中全会所提出的均衡发展，仍然还是计划生育，从单独两胎到全面两胎，促进人口长期均衡发展。但是我们需要前瞻性地考虑第三步，就是3.0版本。胡鞍钢教授把它称之为“全民健康与家庭福祉时代”。健康中国2030规划纲要解决了第一个关键词—全民健康。另外一个关键词还没有考虑，就是“家庭福祉”，把家庭福祉放到十分重要的位置，并且和“健康中国2030”相匹配，这样，以人为本、以人民为中心、以家庭福祉为根本就有了抓手。胡鞍钢教授建议国家卫生与计划生育委员会能够前瞻性地去谋划下一个15年规划，就是家庭福祉规划。