【大家·谈】关于人民政协作为统一战线组织形式的几个问题

为什么人民政协一直是统一战线的重要组织形式？

人民政协成立以来，作为统一战线组织形式的性质始终没有变。其主要原因在于人民政协体现了统一战线的本质和主题。统一战线的本质和主题是大团结大联合，而人民政协的显著特征就是汇聚了各党派团体和各族各界人士，是统一战线大团结大联合的象征；同时参加人民政协的都是各方面代表性人物，可以通过他们去团结统一战线广大成员，实现大团结大联合的使命，进而最大限度地为完成党和国家的中心工作凝聚人心、汇聚力量。

关于人民政协作为统一战线组织形式问题，涉及的是对人民政协性质定位的认识和把握问题。中央在这个问题上的主张是一贯的、明确的，即人民政协除新中国成立初期代行全国人大职权而短暂具有权力机关性质外，一直以来是统一战线组织，同时又是协商机构，这也是人民政协团结和民主两大主题的基本依据。简要回顾历史，我们可以对这个问题看得更清楚，对人民政协作为统一战线组织性质的把握更准确。

中国人民政治协商会议第一届全体会议首次明确人民政协是统一战线组织形式。1948年党中央发布纪念五一国际劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，得到各民主党派、无党派民主人士的热烈响应。党中央1948年11月在哈尔滨征求党外人士关于筹备召开新政协会议意见时，民革中央常委谭平山建议，“将来新政协应有一执行机构，保证共同纲领之执行，即类似外国民主阵线形式”。谭平山的意见受到党中央重视。李维汉在1949年3月1日《关于统战问题的报告》中说，“新政协是具体的统一战线的组织形式”，“是中国式的保加利亚祖国阵线”。周恩来在人民政协第一届全体会议召开前向代表做报告时指出：“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。”党中央的意见得到与会代表的普遍赞同，一致同意写进共同纲领。具有宪法作用的共同纲领正式明确：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。”但是，由于人民政协是个新事物，党内外一些同志、特别是地方上的同志，对政协的统一战线组织形式性质认识不清。针对这些问题，全国政协召开全国省市政协秘书长会议进行了研究，并于1951年7月印发了《关于各省市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》，进一步明确：“协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。”“协商委员会不是政权机关，也不是政府的隶属机关，而是协商、建议机关，它对政府的关系是协商、建议和协助政府联系人民推动工作的关系。”“在同各民主党派和人民团体关系上，协商委员会不是它们的领导机关，而是它们的协商和团结合作的机关。”“协商委员会与中共统一战线工作部之间，也是协商和团结合作的关系。”

第一届全国人民代表大会第一次会议召开后再次明确人民政协作为统一战线组织的性质没有变。在筹备召开第一届全国人民代表大会第一次会议过程中，有些人鉴于人民政协将不再代行全国人大的职权，在政协性质等问题上再度出现了一些模糊认识，比较典型的有两种，一种主张人民政协应是权力机关或半权力机关，一种主张政协可以不要了。1953年7月召开的全国统战工作会议，就人民代表大会制实行后的统一战线组织问题进行了研究，并提出了具体意见，即“在人民代表大会制实行后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权，在此以后它作为独立的统一战线组织而继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织，其名称可沿用‘中国人民政治协商会议’”。毛泽东1954年12月19日在与各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时，又对政协性质问题作了集中阐发，指出：“政协的性质有别于国家权力机关———全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。”周恩来在随后召开的政协第二届全国委员会第一次全体会议上，还就在这个问题上产生的两种模糊认识作了分析，指出：“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织。”在这次会议上通过的政协章程，再次郑重明确，人民政协作为“人民民主统一战线的组织，仍然需要存在”。

改革开放新时期，中央在完善人民政协性质职能过程中反复重申人民政协仍然是统一战线组织。党的十一届三中全会后，各领域工作都在拨乱反正。围绕修改政协章程，对政协性质、职能进行了一些新的研究讨论，其中有一种意见，主张给政协扩权。针对这种情况，邓小平1980年9月27日作出重要批示，指出：“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”根据邓小平的批示精神，在1982年12月通过的人民政协新章程中，完善了政协的性质职能，增加了人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式的内容，但首要强调的，仍然是“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”。特别是同年12月通过的八二宪法，首次将人民政协的这一性质写入了宪法序言，郑重明确“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织”。此后，以江泽民同志为核心的党中央领导下于1994年通过的宪法修正案，以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下于2006年通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，又将人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的内容写入政协性质，从而形成了完整的政协性质三句话的表述，但人民政协作为统一战线组织始终居于首要位置。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央继续强调人民政协是统一战线组织。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话指出，“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位”，并强调“人民政协是统一战线组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式”。俞正声主席在政协第十二届全国委员会第三次会议上作工作报告时，进一步阐释了习近平总书记关于人民政协性质定位的思想，指出，“人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不是权力机关，也不是决策机构，而是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，具有话语权、影响力，是不可替代的。”