人大代表马须伦：尽快立法填补中国空域管理空白

全国人大代表、东航集团总经理马须伦在两会期间接受《经济参考报》记者采访时表示，随着我国民航业的快速发展，应尽快制定“中华人民共和国空域管理法”，以明确空域管理主体及其职责和权限，合理划分并制定各类空域管理制度，促进、保障我国空域的有序、高效使用。

这也是今年马须伦提交的一项重要议案。作为十二届人大代表的一员，回顾五年履职之路，马须伦感慨颇深。为发挥好航空战略性产业的带动作用，在紧密结合东航生产运营实践的基础上，围绕着行业发展瓶颈，马须伦先后提交了3个议案、3份建议。其中，围绕发挥航空产业优势，构筑综合交通枢纽，带动区域经济发展，提交了“关于加快长三角交通一体化的议案（2013年）”和“进一步优化过境免签政策的建议（2014年）”；针对维护航空安全和旅客权益，分别提出了“关于加强治理民用航空非法干扰行为立法的议案（2014年）”和“加强对互联网机票销售平台规范管理的建议（2016年）”；围绕加快航空业发展，促进我国由民航大国向民航强国迈进，提出“加快低空开放和管理改革、促进通用航空发展的建议（2015年）”，提出“制定‘中华人民共和国空域管理法’的议案（2017年）”。

“以上议案和建议既针对行业快速发展中出现的新问题，也立足行业长远发展瓶颈提出法律法规，得到了与会代表的广泛关注，也得到了相关政府部门、行业主管单位的高度重视。”马须伦告诉记者，相关议案和建议被不同程度地采纳，或是有针对性地直接用于建立、完善相关规章，或是在有关法律的修订中增加了具体条款。

比如在2014年，马须伦回忆，在他提出进一步优化过境免签政策的建议中，提出“过境免签”改为“入境免签”、增加免签停留时间、扩大政策使用范围等内容，后续海关总署先后对原有政策进行了优化。2014年6月，从原来北京、上海、广州、成都、重庆、沈阳、大连七个口岸，进一步拓展了桂林、西安、长沙、南京、哈尔滨等城市口岸，国家也从45国增至51国。从2016年1月30日起，原“72小时过境免签”升级为“144小时过境免签”，并在上海各开放口岸以及江苏省南京航空口岸、浙江省杭州航空口岸，向51个国家持有有效国际旅行证件的旅客实施。

马须伦告诉记者，此项政策对国际旅客进入上海有两个显著的影响，一是使长三角地区的外国人能够有充裕的时间从事商务、旅游等短期活动，促进入境旅游市场发展；二是过境免签适用口岸类型增加，特别是长三角地区，原来单一的空港口岸扩大到空港、海港、铁路口岸及周边城市，这是我国第一个跨省级行政区域的过境免签政策，便于国际旅客选择更加便捷的交通运输工具过境中转，有效促进上海航运中心建设和航空枢纽建设。

他同时举出一组数据，截至2017年1月30日，江浙沪“144小时过境免签”政策实施一周年之际，上海口岸共为近3.9万人次外籍旅客签发了144小时过境免签临时入境许可。其中，从上海浦东机场口岸过境人数逾3.6万人次，同比原72小时过境免签人数增长8成以上。

马须伦表示，十二届全国人大的五年，也是东航全面深化改革的五年。特别是着力实施在航空领域的供给侧结构性改革，推进了三大转型：由传统航空承运人向现代航空综合服务集成商转型，以东航电商公司为平台，构建“互联网+航空”，为旅客提供一站式集成服务；加快下属公司中联航转型低成本航空，推动民航服务走向大众化；物流方面，由传统航空货运承运人向现代航空物流服务集成商转型，探索适合自身资源优势的全新商业模式，借助于“东航产地直达”等业务创新，重组两年后，东航物流就实现了全年盈利。据统计，仅产地直达一项，2015年东航物流就收入1.61亿元，同比增长214%。

不仅如此，在全面深化改革方面，东航在诸多领域进行了有益的探索实践。马须伦告诉记者，东航引进达美航空入股，结成战略合作伙伴；与携程网签署战略合作协议，开创传统企业与互联网企业共生共荣的新业态；在上海自贸区企业中，东航融资租赁公司的发展速度和质量排名前五。2016年东航物流被中央确定为民航领域混改试点，目前东航正在积极推进之中。

对于今年的议案，马须伦表示，空域是重要的国家资源，应当得到合理、充分、有效的利用。当前，中国正处于由民航大国向民航强国迈进的关键时期，全世界每年进行跨境旅行的人员一半以上由航空运输，空域利用率的高低，直接影响一个国家或地区民航运输业的发展水平。

2016年中国的航班正常率为76.4%，比2015年提升了8.4个百分点。《中国民用航空发展第十三个五年规划》称，到2020年航班正常率力争达到80%。马须伦称，如何公平合理地分配及利用我国空域，以实现资源使用效率最大化，已成为空域管理供给侧结构性改革推进的焦点。根据国际经验，世界上几乎所有主要的航空大国或地区，都从国家法律层面对空域管理进行统一立法，明确主管部门及其权限、空域划设基本制度、空域管理与协调原则等基本内容，有利于国家从宏观层面对空域进行全面监管。

马须伦告诉记者，空域管理的改革，要突出和完善顶层设计，为改革创新提供良好的制度基础与环境。但长久以来，我国关于空域管理的基本法一直处于缺位状态。

在他看来，目前我国已有的《中华人民共和国民用航空法》相关条文数量少而且笼统，规定过于原则化，可操作性不强。《中华人民共和国飞行基本规则》在空域管理上权威性不够，无法有效规范和支撑我国的空域管理工作。《民用航空使用空域办法》，仅对某一类空域用户进行规定，法律效力有限。

他认为，当前的立法状况，还使得飞行管制部门在面对通用航空器、无人机等新生事物时，缺乏制度依据，空域管理工作面临巨大挑战。马须伦表示，随着民航业不断发展，容量和流量之间的矛盾会更加明显。因此，进行有效、系统性的空中交通容量和流量管理，成为一项十分迫切的任务。记者 杨烨 实习生 黄可欣