如何守住18亿亩耕地红线？

编者按

党的十八大报告在谈及大力推进生态文明建设时提出，严守耕地保护红线，严格土地用途管制。

那么，什么是耕地保护？有哪些具体制度和措施？18亿亩耕地红线是怎么来的？本期应知带您了解耕地保护的相关知识。

名词解释

什么是耕地保护？

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。

耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。

党的十八大报告指出，"国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土"；"严守耕地保护红线，严格土地用途管制"；并强调"依法维护农民土地承包经营权"、"改革征地制度"，要求"给农业留下更多良田"。

知识堂

18亿亩耕地红线是怎么来的？

1997年，国家土地管理部门通过卫星影像监测全国60多个城市，发现城市建设占地速度非常快，占地面积也非常多，并将这一情况向中央作了汇报。同年，国务院出台了《进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，严格冻结非农业建设项目占用耕地1年，文件还首次提出占补平衡概念。从那时开始把土地管理就放到了一个非常高的高度，而且一直是最严格的管理制度。

据公开资料显示，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。沿海一些发达省份率先发现本地耕地后备资源稀缺，甚至开始谋求跨省易地占补平衡，2004年4月，国务院下发紧急叫停通知。此后几年，有关土地管理政令一个比一个紧急，一道比一道严厉，甚至实行了耕地保护的“省长负责制”。

2006年3月，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。

到2006年9月6日，在国务院常务会议上，国务院总理温家宝看到第三轮《全国土地利用总体规划纲要》提出到2010年要保17亿多亩耕地时说:有17亿亩就有16亿亩，要坚决守住18亿亩，而且要守到2020年。

修改后的《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》，对未来15年土地利用的目标和任务提出了6项约束性指标和九大预期性指标，其核心是确保18亿亩耕地红线——中国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.6亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

2007年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时再次强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。

这一红线是中国粮食安全的警戒线，保障耕地面积是铺设粮食安全之路的第一块基石。

分析解读

耕地保护主要保什么？

《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。

耕地总量动态平衡，是指通过采取一系列行政、经济、法律的措施，保证我国现有耕地总面积在一定时期内只能增加，不能减少，并逐步提高耕地的质量。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护，并注重耕地环境质量的提高。

耕地的数量保护具体措施包括以下几方面:1.严格控制耕地转为非耕地；2.国家实行占用耕地补偿制度；3.国家实行基本农田保护制度；4.推进土地开发、复垦、整理。耕地的质量保护包括以下几方面:1.国家制定耕地质量保护措施，如防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；2.开展耕地环境保护。法律法规

我国耕地保护制度有哪些？

土地用途管制制度　《土地管理法》第四条第二款规定:国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

耕地占补平衡制度　《土地管理法》第三十一条第二款规定:国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

土地税费制度《土地管理法》第三十一条规定:建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；第三十七条规定:对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定:征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金。

耕地总量动态平衡制度　《土地管理法》第三十三条规定:省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。

基本农田保护制度　《土地管理法》第三十四条规定:基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。

土地开发整理复垦制度　《土地管理法》第三十八条规定:国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。第四十二条规定:因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

农用地转用审批制度　《土地管理法》第四十四条规定:建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

耕地保护目标责任制度《基本农田保护条例》规定:各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

耕地保护法律责任制度我国《刑法》和《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律法规，对耕地保护违法行为分别规定了相应的刑事法律责任和行政法律责任。

名词辨析

土地知多少？

耕地:是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。另外，耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为5种:灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。

基本农田:是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地。一般来说，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。老百姓称基本农田为“吃饭田”、“保命田”。

农用地:是指用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。农用地分为下列5种:耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。

建设用地:是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。建设用地又可分为8种:商业用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通用地、水利设施用地和特殊用地。

农用地转用:是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。未利用土地转为建设用地以及农用地内部之间的相互转换不属于农用地转用的范围。