推进全域旅游发展需强化“多规合一”

“多规合一”并非只有一个规划，而是强化“系统工程”理念，在制定区域规划时以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接

精心规划是科学发展的重要前提，规划的实施影响乃至于决定未来发展的效果。国务院办公厅日前印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，要加强规划工作，实施科学发展。要加强旅游规划统筹协调，完善旅游规划体系，这为旅游业发展指明了方向。

规划是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量，是未来整套行动的方案。规划是融合多要素、多人士看法的某一特定领域的发展愿景。

长期以来，旅游规划不到位、不科学、不落实等问题突出。一是具体旅游开发建设项目的规划，形成八股文格式的固定文本，似乎面面俱到却又流于形式，有些甚至由不懂旅游的规划设计机构编制，普遍缺失好的策划，市场分析不到位，项目特色不鲜明，盈利模式不清晰不充分，运营策略欠谋划，项目建成之后缺乏吸引力和盈利能力，进而导致经营不善、效益不佳，让投资者交了巨额学费。二是区域旅游发展规划，战略研究甚于规划布局，对城乡规划、土地规划、生态保护规划等研究不充分，结合不紧密，往往是地方旅游部门自弹自唱，对于区域旅游发展的指导性不高，空间布局上没有刚性，只能“墙上挂挂”，被动地跟着投资项目走，几年就重新修编一次。三是地方城乡总体规划和土地利用总体规划，普遍没有充分考虑旅游业发展的实际需求，城市公共设施规划主要考虑常住人口，没有全面考虑外来游客需求。在深入推进全域旅游发展、倡导优质旅游的关键时期，必须切实加强和改进规划工作，强化规划的引领功能。

客观审视我国规划管理体系，部门分割现象比较严重。虽然旅游法规定了旅游业发展必须编制规划，但依据城乡规划法编制的城乡发展的系列规划，依据土地管理法编制的土地利用规划，依据环境保护法编制的环境保护规划，还有交通规划等专项规划都由相应的职能部门编制与实施；虽然在规划管理办法中，有部门审查的程序来保障规划之间的衔接，但实施的协同性仍然很难达到浑然一体的境界。

从根本上来看，规划协同的源头在于编制环节，协同的关键是规划编制指导思想的统筹观树立。各职能部门分别编制规划，指导思想就局限于部门职能的范畴，往往突出部门职能的特殊性、重要性，实施中难免相互矛盾，难于形成合力。

“多规合一”是全域旅游发展的前提和保障。全域旅游的核心理念是区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。全域旅游要求涉旅部门联动，充分发挥旅游带动作用，在全域（省市县）优化配置经济社会资源。因此，全域旅游发展绝非旅游部门一己之力能够完成，需要国土、城建、农业、水利等多个职能部门协调统一。这就需要从规划出发，以“多规合一”的方式，形成一个全域旅游区“一本规划，一张蓝图”，通过规划协调好部门利益，落实好责任关系。这样才有利于全域旅游工作推进，有利于各个部门、不同产业之间统一步调。

全域旅游是推动“多规合一”的恰当抓手。全域旅游的要求是旅游发展突破景点景区的界限，“放眼望去皆风景，随时驻足可旅游”，而不是景区内外两重天。为实现这一目标，政府主管部门在进行旅游规划、城镇规划、新农村规划、道路交通、环卫设施等相关规划时必须协调统一。与此同时，“多规合一”虽已经开始试点，但在实际操作中仍存在诸多棘手问题，如“多规”的范围如何确定、“合”的程度如何把握等，这都需要区域发展有明确目标、有统一要求。全域旅游恰好能契合“多规合一”的实施条件，因此，结合全域旅游示范区创建推动“多规合一”更具操作性。

要切实以全域思维为指导创新规划模式。所谓全域思维，就是在全域旅游规划中从区域社会生产要素配置出发统筹考虑规划内容，从重视“找资源、布项目”转变为重视拓展公共休闲空间、优化区域环境风貌、完善旅游配套设施等，进而实现从规划“点”向规划“面”转变。

创新全域旅游规划模式，应从规划编制和评价两方面入手。首先，应重新梳理规划结构和编制内容，以全域资源要素配置为规划主体，重视旅游公共服务设施规划、旅游产业要素规划、旅游保障体系规划等在传统规划中被忽视的边缘内容。其次，要进一步修订《旅游规划通则》等相关标准，或出台全域旅游规划技术要求，更新全域旅游规划的评价方法和评价指标。

“多规合一”并非只有一个规划，而是强化“系统工程”理念，在制定区域规划时以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，进而实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

（作者：陈南江 单位：广东省社会科学院旅游研究所）