6月25日16时30分许，西安市未央区草滩街道办事处东三村一处住宅的加盖楼层发生坍塌，现场施工的7名民工被掩埋。至6月26日早晨7时，这7名民工经抢救无效不幸死亡。当日中午，东三村开始断水断电，以阻止加盖工程的继续进行。为加盖房屋而致7个农民工撒手人寰，生命之脆弱，令人唏嘘。

加盖房屋出人命事故，技术上的原因很清楚，这是典型的豆腐渣工程。但私人房屋是自己用的，即使加盖时不坍塌，入住之后，是否安全也是问题，为何敢如此冒险？原因无他，加盖老屋不是为了增加居住面积，而是为了拆迁时，获得更多补偿，人是绝对不敢住里面的。报道中有村民承认，花了100多万元建房子，空置着等拆迁。倒塌的屋子和死难的农民见证了村民同动拆迁机构的一场博弈，揭示的是公共政策的困境。

公共政策的实质是各方利益的配置和调整。在市场经济条件下，围绕着公共政策的制定和实施，会自然形成利益博弈，各方主体会在自己能力和资源范围内，尽力发挥自己的优势，抢占有利地位，争取更多的谈判筹码，加盖房屋只是其中一项手段，其他诸如“钉子户”，等等，也都是同样的性质。要各方主动放弃自己的利益，退出博弈是不可能的，随着民众权利意识的空前高涨，争取和维护权益的经验和能力的不断增强，形形色色的博弈只会越来越多。对于公共政策制定者来说，能做的只是努力让利益博弈处在阳光下，创设一个规范的秩序，争取多赢的结局。博弈不能取消，但博弈的失序一定要治理。

公共政策的制定者必须秉持公平正义的理念，努力将“一碗水端平”，确保各利益相关方的权益平衡。在政府卷入大量经济和社会事务，事实上成为公共生活中最大的利益相关者的背景下，公共政策的制定和实施，首先需要合理确定政府的定位，划定其利益红线，确保其遵守自己主导制定的规则。要是政府不当利用自己的地位，与民争利，或者偏袒某一方主体，甚至带头破坏设定的规则，那么博弈失序几乎是不可避免的。

就事论事，谁都不会认为个人面临拆迁时，违章增加“居住面积”是合理而且得当的行为，但即使不采取民粹主义态度，对民众一切谋求利益的行为叫好，也很容易发现导致他们如此冒险的体制或政策原因：在一个缺乏公平和规则的社会环境中，民众本能地倾向于无序竞争，违规作业，“会哭的孩子有奶喝”，肚子饿不饿暂且不管，先来个哭声嘹亮，最后肯定得利。亲身的和目睹的经历，无数次地教育了民众，他们不可能不采取这样的“上策”。

公共政策必须追求公平，还必须有技术手段来保证公平，在这方面，政策的设计是一个关键。在制定公共政策时，政府不但要重视设定政策目标和确定政策的要求，还要精心构想目标的实现路径和方式，不能一厢情愿地认为管理相对人会按照政策要求，遵循规范的路径，主动实现政策目标。在某种程度上，政策制定者必须采取“人性本恶”的假设，充分评估利益相关方的谋利动机及其强度，巧妙构建各方利益相互制约的机制，设定权利义务的平衡点，让任何一方的权利增加，总有其本人的相应义务来制衡，总有利益对立方的权利来制衡，这样才能削弱个人谋求额外利益的动机，压缩个人耍小聪明的空间。

认真而严格的政策设计，既是公共管理者本着对纳税人负责的精神，努力减少不该发生的财务支出，也是服务型政府对公民承担社会责任的表现，通过合理的政策导向，减少公民 “捡芝麻，丢西瓜”式的冒险，避免“偷鸡不成蚀把米”的结局。公共政策扎紧篱笆，事关公民生命安全。

哪怕设计再精巧，公共政策也会有漏洞，而且同样的公共政策，会在不同的个人身上呈现不同的后果，这说明公共政策与国民素质之间存在着交互影响。公共管理者既要以设计合理的公共政策来引导国民行为，也要通过国民素质提升来改进政策的运行，避免或减少各种无谓的代价。血管中始终流动着小农血液的中国国民，不会轻易放弃可以获取额外利益的机会，常有仅为蝇头小利，不惜承担人生风险的举动。所以，不能因为农民或者市民生活不易，就对博弈失序及其恶果失去敏感，甚至为之辩护，否则，真成了“妇人之仁”。

（作者系上海大学社会学系教授）