地方分权化：着眼于民权，落实于制度

如果能在推进地方分权的过程中，从制度上保证民众权益的实现，那么，地方政府政策创新的动力就能够被激发出来，分权所需要解决的问题和所期望的目标是可以预期的。

人们一般认为，中国是一个有着悠久的中央集权传统的国家。这意味着，中国没有地方分权的传统。但是，人们不应该忘记的一点是，中国的改革肇始于中央向地方的放权。这种曾被称为是“分权化改革”的进程，不仅增大了地方政府的权力，也极大地激发了地方政府推动经济快速成长的活力。在整个改革开放的历史进程中，地方政府一直扮演着多种角色，它们是改革的推动者，地方经济发展的组织者，也是国际分工体系的参与者。

在过去的二三十年里，分权和分权化一直是学者们的时髦话题，也构成了世界范围内各国政治实践一股浪潮，即便在那些最不发达的“弱国家”（weak state），也在国际机构的援助、指导甚至设计下展开了分权运动。中国的改革开放，在时间上正好与这股浪潮大致吻合。但是，从分权的意义来说，伴随着改革开放进程的权力结构的变化，并没有建立起分权制的制度构架。时至今日，如何处理好中央与地方关系，在权力配置上做到集分平衡，以便调动中央和地方两个方面的积极性，依然是改革所面临的一个难题。改革所期望的是要调动两个方面的积极性，要两条腿走路，然而在实践中，却经常走得一瘸一拐。

造成这种情况的其中一个原因是，长久以来，在权力分配上，我们一直停留在是中央集权多一点还是地方分权多一点的博弈中，在理论探讨上，我们也一直没有跳出是中央集权优点多还是地方分权好处多的争论。诚然，讨论地方分权需要把握一个前提，即维持国家的统一，保证地方政府有效贯彻中央政府的决策。在此前提下，结合当前发展的要求，迫切需要加快中央与地方之间权力关系的调整和改革。其中的一个方向和内容，就是要让地方政府获得更多必要的权力。

可以找出很多方面的理由去论证扩大地方权力的合理要求。推进和维护民权就是这样一个理由。在现实的政治世界里，民众最能够接触到的，不是中央政府，而是地方政府。由民众生活、工作和活动的空间所决定，在以地方和社区为基础形成的政策网络中，最容易找到民众在其中应有的位置。当今，包括中国在内的世界各国，以及具有广泛影响力的国际组织，都在倡导“善治”（good governance）。善治所期望的，不单单是要塑造一个更好的政府，促使政府更贴近人民（closer to the people），它更要通过保障公民的自由、扩大公民的参与来培育和提高公民的品德和能力。显然，从逻辑上来说，充分和合理的地方分权，是有利于塑造和建设一个积极回应民众需求的、能保障民众权益的负责任的政府的。如果地方政府所需要的资源、利益、权力和政策空间，都需要从上面来争取，如果它们只是上级政府和中央的传声筒和二传手，那么，地方政府的眼睛肯定只会朝上看。大量华而不实、浪费资源的“政绩工程”，就是眼睛只朝上看、只是对上负责的结果。如此，我们又怎么能指望地方政府为它的民众负责呢？又怎么可以做到能让民众监督政府、不至于让政府越来越远离民众呢？

与此相关，由于没有必要的地方分权，地方政府进行有效的政策创新的激励显得很不足。当今中国经济的进一步发展，改革的进一步深化，迫切需要地方政府的政策创新。也正是地方政府的这种创新动力，曾为改革过程中的经济发展做出过贡献。然而，很长时期以来，在很多地方，政策的短期行为代替了政策创新，地方经济的增长几乎完全依赖于通过出卖和开发土地、招商引资、污染环境等破坏性的方式来实现。由此产生经济上、社会上和政治上多种矛盾和后果，经济发展的潜力和基础被挖空，社会冲突加剧，民众对政府的信任和支持下降。这些矛盾和后果是结构性的。从表面上来说，它们是地方政府的责任，但根本上来说，却是国家纵向权力结构的不合理所致。解决这些问题，本需要依赖于制度设计和政策的创新。然而，围绕“维稳”而形成的政府管理体制，已经严重削弱了地方政府进行创新的能力，而且，所谓的“社会管理创新”也在实践中大大异化了。

肯定会有批评意见提出，上述这些问题的产生，不是地方分权不足的结果，而是地方权力泛滥的产物。没错，在任何一个地方，在任何一个层次上，如果权力得不到规范和制约，都会走向它的反面，从而损害公共利益。我们并不是要从上面的论述中得出地方分权比中央集权要优越的结论。无论是集权还是分权，如果说它是运作有效的，那是因为它必须依赖于特定的或具体的条件。我们所说的也正是在于，推进地方分权、处理好中央集权和地方分权之间的关系，是今后进一步改革和发展的现实要求，而如果能在推进地方分权的过程中，从制度上保证民众权益的实现，那么，地方政府政策创新的动力就能够被激发出来，分权所需要解决的问题和所期望的目标是可以预期的。

作者系复旦大学教授