无效的“土政策”不能出了问题再认定

近日，广东肇庆怀集县政府被曝发文允许企业不缴住房公积金。对此，该县住建局副局长证实曾发文规定“外资投资企业、城镇私营企业、民营企业、城镇个体工商户等单位可暂不缴存住房公积金”。该县为了让未缴上千万公积金企业顺利上市甚至曾出具未违规证明。（《京华时报》4月18日）

对怀集县的“土政策”，法律专家的意见很明确，公积金不能成为地方政府馈赠企业的礼物，“土政策”的规定与国家《住房公积金管理条例》“单位应当按时、足额缴存住房公积金” 不符，是无效的。面对广东肇庆怀集县政府无效的“土政策”，我们不禁要问：文件的出台是否经过了备案审查？是谁在审查？审查的结论是什么样的？是谁在备案，对无效的“土政策”为什么要允许备案？

红头文件，在实践中起着连接行政立法与行政执法的桥梁作用，涉及全局、长远和公共事务，一旦出现偏差、不适当甚至无效，损害的是众多公众的利益，影响的是政府的权威性和公信力。但是，近年来，俗称“土政策”的红头文件，各地都出现了不少争议，有相互打架的，有公然向法律示威的；有提起行政复议的，有提起行政诉讼的。因此，我们必须想办法，将红头文件出问题的预防工作做到前面，不能等到出了问题再来善后。

虽然《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中规定，行政规范性文件“未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行”。但在具体的实践中，听取谁的意见？怎么对待意见？哪个集体讨论？以何种形式讨论？等都没有具体规定，导致不少地方在很多情况下都变通处理了，甚至连合法性审查这一关都没有。合法性审查是保证“土政策”不出洋相最重要的一个环节，也是倒查问责的分界岭，只有这个环节真正落到实处，荒唐的“土政策”才会越来越少。

按照我国相关法律规定，红头文件的合法性审查主要是备案审查监督，主要存在两种情况：一是各级人民政府制定的规范性文件，由同级权力机关备案审查；二是各政府部门制定的规范性文件，由同级政府备案审查。前一种情况，行使监督权的主要是各级人大常委会；后一种情况，行使监督权的主要是各级政府的法制办。

但是，在我国的相关法律规定中，并未有详细规定备案审查的具体程序，对备案审查的实质内容也未有明确规定，更没有公民审查建议权的回复机制，这就使得很多时候政府或者政府部门的规范性文件根本就没有进入实质的备案阶段，只是上交了事；或者只备案，根本没有审查，有错不纠，备案审查流于形式，实际监督缺位。

更重要的是，在相关法律规定中，在备案审查监督的过程中，对报备机关不按时报备或者不报备，未有相应责任的确立，导致报备机关报备行为随意性较大。同时，也没有对备案审查机关明确规定相应的法律责任，使得备案审查机关懈怠于履行审查职责。

法治社会，出现红头文件违法，不是一件光彩的事情。如何避免类似事情的再次发生，目前来看，主要是健全有关的法律规定，让红头文件的备案审查监督，每一步都有详细规定，都有具体的责任要求和惩罚机制，真正将合法性审查作为红头文件出台的“把关虎”。