警惕罚款提成沦为"以罚代法"的创收路径

如果你在邵阳城区违章停车，立马就会有一群市容监督员“包围”过来，并开出一张10元罚单。8月17日，记者赴邵阳调查。根据邵阳市城管局翻印的《市容环境监督员执法手册》，市容监督员的罚金将上缴给区财政，及时结算后，其中80%将返还奖励给监督员本人。（2012年8月21日《潇湘晨报》）

与“执法外包、公权异化”所可能产生的“管理混乱、利益搜刮”一样，邵阳市此番利用监督员执法的改革措施，之所以会产生巨大的社会疑虑，除了因分权执法所产生的职权不明之外，关键还在于这种模式的奖励罚款制度的设计，不仅有“趁机敛财、鼓励罚款”的担忧，更有“不近人情、违背法律”的嫌疑。

然而，尽管此次监督员执法分包、罚款提成的制度改革，或许只是当地推进执法部门的办事效率的一次尝试，但却也让我们看到，如果缺乏法律支撑和制度依赖，“罚款提成”的这一做法难免会陷入“以罚代法”的怪圈。

这种做法之所以错误，首先就在于城市执法部门错误地把执法权力当成是敛财工具。尽管从情理上讲，“外包”是社会分权和只能转化，能够更好地配合当地部门的监督执法，可问题是，在公权人员职能尚不明晰的基础上，就大量聘用外围人员来代替执法，这无疑是淡化了公权部门的执法权力，并极可能让人产生“出事儿了就找临时工”这样的猜忌。

其次，我们还应该注意，罚款按比例分配的这种做法是否合理？监督员本人的监管权限是谁赋予的，他们又该怎样被人监管？再比如，能不能尽可能地把当地监督员的只能权限控制在当前的法律制度允许范围之内，减少一些越权操作的发生。

从报道中也不难看出，有关监督员代替城管进行执法、能否有权限开罚单等问题，法制办和执法局的两套说辞、相互乖违，似乎早已证明了这种分包制度在设计之初就存在巨大的法律漏洞。一个新型制度的改革，必定要遵循法律的范畴。否则，即便是这样的制度能够提高当地的执法效率，但也会因过分违背法规情理而露出“短命政策”的底色。

“执法委托”的分包制度，固然契合了政府分化公共服务之初衷需要。但这也不应该成为一个逾越于法律的底线的无理托辞。我们从百春园街道办公室负责人彭琴娴回应“监督员主要职责是宣传、劝导、督促整改、按规定收取停车费”等话语中似乎也可以感觉到，当前的“罚款提成”的模式显然早已背离了当初的设计初衷，又或许这一制度在设计之初就是一种冠冕堂皇的“创收”工具。

事实上，“以罚代法”的执法方式从来都不是正确的管理路径。要想让民众消弭对这一政策的质疑，除了要吸收部分地区的之前先进经验，弥补公权分化多导致的问题之外，更应该明确执法者和监管员的管理职能，并尽可能把政策制定合乎当前的法律之内。按理说，交通秩序的维护理应有赖于全体公民的素质提升，而那种不合情理“罚款提成”行为，最终仍将因缺乏法律支撑而无法摆脱被社会淘汰的命运。