政府“买服务”，不是简单“市场化”

推进公共服务购买，一开始就要注意从效率取向更多地转到公平取向，从强调较低的成本转向强调广泛的参与，让这一购买过程更好地惠及普通民众

国务院常务会议日前决定，将推进政府向社会力量购买公共服务，把适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。应该说，这项决策行进在正确的改革道路上，有利于进一步厘清政府、市场和社会三者关系，释放出新的改革红利。

说起“改革红利”，“市场化、社会化”显然是一个重要的方向。然而，单是冠以“市场化、社会化”之名，并不能证明改革动机的正当性。政府购买公共服务，至少反映了两种动机：一是长远的，以更少的成本向国民提供更多、更好的公共服务；二是短期的，通过引入社会资本，减轻政府投资公共服务的压力，为经济增长添加新的动力。

动机影响过程，这两种动机都有其正当性，如果改革者过于关注后者而忽视前者，让“经济增长”动机占支配地位后，购买公共服务的过程在“购买什么，向谁购买，如何购买”的问题上就会向某个方向偏斜，甚或导致那些没有多少油水但惠及众多普通国民的公共服务不被购买或较少购买，那么这项改革就难以获得预期支持。

向谁购买呢？国务院会议要求向具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业购买。那些成长较快的社会组织有两类：一类是受政府支持的，常常带有准官方性质，一类是受市场驱动的，带有商业性质。在购买公共服务的过程中，这些组织常常符合“具备条件、信誉良好”的要求，但它们的逐利倾向比较明显，容易把公益物品当作私益物品来生产，损害服务的公共性质，要么价高者得，要么质量较低，譬如说教育服务、养老服务、医疗服务、环保服务等，都可能出现这种情况。

如何购买呢？方式有三种：委托、承包和采购。公共服务的提供是一种责任，也是一种政府的“特权”。政府把它卖到社会组织、机构和企业手中，自己获得了减少财政支出和公共责任的收益，承接者则获得物质上和声誉上的收益。然而，公共服务的竞标同样有可能成为腐败的新灾区，对此，国务院会议提出了“三严格”：“严格程序，竞争择优”，“严格政府购买服务资金管理”，“建立严格的监督评价机制”。

其实，购买特权的腐败有两个规律：参与者越少，腐败越重，反之越轻；单笔额度越大，腐败越重，反之越轻。因此，预防这类腐败的措施也可以分成两个层次：技术层次，就是尽可能增加有效的参与者，尽可能让单笔额度变小；制度层次，就是针对参与者少，单笔额度大的公共服务项目，则要建立严格的他方监督机制，尤其是民主监督机制。

不过，西方国家曾因为公共服务过分地市场化和私人化，导致其公共性和公正性下降，普通国民的利益相对受损。因此，中国在推进公共服务购买的过程中，需要引入宏观的政治学思维，避免在经济上得分政治上失分。一开始就要注意从效率取向更多地转到公平取向，从强调较低的成本转向强调广泛的参与，通过创新社会政治机制，让这一购买过程更好地惠及普通民众。

（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授）