治理小金库一要“收权”二要“放权”

经国务院批准，财政部和审计署日前联合发出通知，决定在全国范围内开展小金库专项治理工作。这是中央政府相关职能部门为进一步贯彻执行中央“八项规定”，严肃财经纪律而展开的一次重要的工作部署。

小金库是一个富有中国特色的“会计概念”，它主要指违反法律法规和其他相关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各种资金及其形成的资产。小金库的产生，其根源在于财务制度存在很多漏洞，为一些单位私设小金库提供了方便条件。小金库的资金来源可以说是包罗万象，归纳起来，有财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、资产处置收入、资产出租收入、经营收入、社会捐赠收入、附属单位上缴收入等等。虽然小金库的名目林林总总，但它的生成路径基本上有两条：一是财务纪律松垮，特别是对于一些政府部门来说，其财政资金的预决算过于粗糙，水分过多，使一些单位可以很方便地巧立名目将财政资金转移到小金库中；对于国有企业来说，政府在赋予其经营自主权的同时也将财务上的自主权交了出去，特别是对其上缴利润要求过低，使小金库越来越膨胀。二是政府拥有了对社会经济事务干预过多的权力，利用其行政审批权和处罚权创设收费和罚款项目，由于财务制度的不严，在某些行业政府甚至默许相关部门将收费和罚款资金留作自用，使一些单位私设小金库有恃无恐。

因此，治理小金库，需要从源头上堵住小金库的形成渠道。如果不作制度上的变革，专项治理行动风头一过，小金库难免死灰复燃。而要让治理小金库收到实效，可以考虑从小金库的生成路径入手，采取“收权”与“放权”双管齐下的措施。

所谓“收权”，指的是对政府部门和国有企业的资金运用必须严格管理，建立必要的权力约束制度。对政府部门来说，其财政资金预决算必须明细化，对于一些“三公”经费明显过高的部门，需要追查其资金来源，对于政府部门必要的收费和罚款收入，必须规定一律上交国库，不允许部门以任何理由截留。对国有企业来说，政府作为国有资本的管理者，对国企财务要切实履行监督责任。同时，应该大幅度提高国有企业的利润上缴比例，不能将过多的利润留在企业中。当然，这可能会影响到国企作为经济实体的运作效率，但其中的关键还是在于国企在经济格局中应该担任什么样的角色，随着民营资本的市场准入空间逐渐放大，国企应该更多地布局于非市场化定价行业。

所谓“放权”，主要是指政府部门必须通过简政放权来减少从市场攫取利益的机会。政府拥有过多的对微观经济的干预权，不仅窒息了市场活力，而且为政府部门搭建起了寻租空间，也使小金库有了源源不断的增量。从去年以来，国务院分多次取消和下放了数百项行政审批事项，对于相关政府部门来说，每一项审批权的失去，其实就意味着小金库“钱袋子”的萎缩。政府部门的资金来源应该完全依靠财政拨款，一旦可以利用收费、罚款来增收，就必然会产生自我利益，从而使其行使的社会管理工作出现不应该有的倾侧乃至扭曲。因此，对于小金库的治理，还需要与正在推进之中的简政放权结合起来，让政府部门失去为小金库增加财源的基本条件。

周俊生（上海学者）