推进领事保护与协助立法

构建海外中国平安体系（领事服务） ——《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》公开征求意见

3月21日，一艘载有中国船员的挖沙船在马来西亚蔴坡附近海域倾覆。中国驻马来西亚大使馆得到消息后，要求马方全力搜救，并派员赶往现场协调督促。图为中国驻马来西亚大使馆领事参赞（左前一）在搜救指挥中心，参加马方举行的搜救情况记者发布会。

图片来源：中国驻马来西亚大使馆

随着中国综合实力的日益增强和国家投入的持续加大，新时代的中国领事保护与协助工作不断推进，在维护海外中国公民和机构安全及权益，维护国家海外利益等方面发挥了重要作用。与此同时，中国外交部和驻外使领馆对改进和提升领事保护与协助工作成效的努力和追求却从未停止。

在3月8日的两会记者会上，外交部部长王毅郑重宣布，2018年，领保工作将在打造海外平安体系的道路上继续前行。作为外交利民的一项新举措，“外交部正在推进领事保护与协助的立法工作，将在两会之后向社会公开征求意见”。3月26日，外交部起草的《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》（征求意见稿）正式公布，广泛征询社会各界的意见和建议。

这份征求意见稿的背后，凝聚着党和国家以及人民群众对新时代中国领事保护与协助工作的要求和期盼，也凝聚着几代外交人员和立法工作者的心血和努力。更重要的是，该立法出台后，将是当代中国第一部关于领事保护与协助工作的专门立法，也是第一部针对海外公民和机构安全的专门立法。领事保护与协助工作的对象是在海外的每一个中国公民和机构，具体实施主体是国家驻外外交机构。因此，领事保护与协助立法工作既涉及到国内法和国际法的衔接，也涉及到国内现实社会与国外特殊环境的切换，特殊性和复杂性不言而喻，需要充分考虑并把握好多方面的重要因素。

起草这样一部法规，首先需要坚持以人民为中心的原则

涉及海外中国公民的事宜，每一桩，每一件都关系到人民群众的切身利益，关系到千万家庭的福祉安康，以习近平同志为核心的党中央始终对此高度重视。实践中，海外环境复杂多变，公民需求千差万别。因此，应当始终站在海外中国公民的角度，认真梳理各种事关他们安全及权益的情形，通过法律条文对如何解决好相关问题进行严谨而系统的规范，从而使领事保护与协助立法真正符合人民群众的根本利益，满足人民群众的切实需求。这是外交领域贯彻落实党的群众路线、践行为民服务宗旨的内在需要，也是打造中国特色大国外交、增强人民群众获得感的具体体现。

起草这样一部法规，需要贯彻全面依法治国的基本方略

李克强总理在今年的《政府工作报告》中指出，要“严格遵守宪法法律，加快建设法治政府，把政府活动全面纳入法治轨道”。近年来，外交部和驻外外交机构妥善处理了大量海外公民安全和权益保护案件，成效显著，但相关国内立法尚处空白状态，领事保护与协助职务的内涵与外延缺乏国家法律法规层面的界定。作为一项特殊的政府职能，领事保护与协助的职务范围、权责界限等重要事项，都有待进行更加清晰的界定和明确的规范。我们需要说清楚“政府能做什么，不能做什么”，讲明白“公民应做什么，不应做什么”，在厘清政府职责和公民义务的同时，强化外交机构和人员的法治思维和依宪施政、依法行政的能力，提升公民的法治素养和对领事保护与协助工作的理性预期，最终形成民众依法求助、外交机构依法协助的良好局面。

起草这样一部法规，需要助力构建海外中国平安体系

王毅部长指出，面对越来越繁重的领保任务，我们将持续打造由“法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置6大支柱构成的海外中国平安体系”。作为海外中国平安体系6大支柱的首要之端，法律支撑贯穿着整个体系中的各个环节，但也是当前海外安全工作的一项短板。在为公民提供领事保护与协助的现实场景中，于法无据，保障不力，手段不足，权责不清，往往是外交部门和驻外外交机构面临的主要挑战。通过立法的形式，对实际工作相关重要环节进行必要的确认、补缺和强化，将进一步完善领事保护与协助的机制体制建设，增强外交机构和人员开展工作的规范度，有力提升维护中国海外利益的能力与水平。

起草这样一部法规，需要总结和提升多年实践工作经验

自2007年外交部领事保护中心成立以来，外交部和驻外使领馆累计处理了约50万起领事保护与协助案件，在安全预警、预防宣传、应急处置和机制建设等方面已逐渐摸索出一套成熟的做法和不少宝贵的经验，具有中国特色的领事保护与协助工作体系已初步形成。更难能可贵的是，当前社会主流民意对海外安全及维权事宜的看法日趋理性，对政府和公民的权利义务等方面的共识不断汇聚，进一步夯实了领事保护与协助立法的民意基础。我们需要顺应国家发展趋势和民心所向，进一步总结和完善多年积累的工作经验和制度设计，将那些实践证明行之有效、已被社会大众广泛认可的做法固化为法律条文，不断提升领事保护与协助工作的科学化、规范化和法制化水平，实现可持续发展。

“十年磨一法”。任何法律法规的出台，都需要经过千锤百炼的锻造。在过去10余年的时间里，外交部在立法有关主管部门的大力指导之下，开展了大量工作，广泛调研各国立法例，精心起草并反复修改草案文本，多方征求各界意见。此次草案的公开征求意见，是领事保护与协助立法进程的重要一步，也是对过去10余年工作成果的重要检验。

当然，这部涉及人民群众切身利益的立法，除了相关立法机构和外交部门的全力投入，更需要政府各部门和地方、社会各界以及每一个海外中国公民和企业共同思考和共同参与，期待社会各界人士对此献计献策，贡献智慧。同时也应看到，构建海外中国平安体系的法律支撑是一项复杂而且不断演变的系统工程，不可能指望通过一部立法就能解决现实中遇到的所有问题。但我们希望以此为开端，开启新时代依法维护中国海外利益的新征程，为构建海外中国平安体系做出新的贡献。（外交部领事保护中心）

《 人民日报海外版 》（ 2018年03月31日 第 12 版）