各地着力实施“先考古、后出让”制度

近日，记者从南京市文物局了解到，在“先考古、后用地”制度的保障下，2020年，南京市配合城市基本建设考古勘探面积已经达到2400多万平方米，超过2019年的总量30％，很好地保障了南京市基本建设项目的需求。通过考古前置发现了明故宫皇城遗址（西南片区）、黄泥塘大报恩寺遗址、西街遗址、官窑山明代窑场遗址、西营村南唐窑业遗存与南朝寺院建筑基址、南宋建康府贡院建筑基址等一批有较高考古价值的大遗址，在南京市委市政府的大力支持下，考古和文物保护工作正在稳步推进……

南京是国务院公布的第一批国家历史文化名城，文化古迹众多，地下文物埋藏丰富。

近年来，南京实施建设用地“先考古，后出让”，改变考古发掘工作跟随建设项目展开的被动保护模式，保护地下文物成效明显。

落地见效 南京“先考古、后用地”成为全市共识

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，明确提出“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。”

2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保护条例》规定，建设项目用地，以出让方式供应的，应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

南京市工程建设项目审批制度改革工作领导小组同时制定下发《关于印发关于进一步推进在土地收储入库前开展文物勘探工作的实施意见的通知》，将考古前置明确提前到土地收储入库前。

其实，早在1999年，南京市人大常委会出台《南京市地下文物保护管理规定》，明确“先考古后建设”，2016年10月，南京市政府出台《南京市地下文物考古工作办法》，明确提出“先考古，后出让”等相关事宜。

如今，通过一系列法规和制度，南京明确，全市范围凡以出让方式供应的建设用地，承担土地储备任务的单位均要在土地出让前依法向文物行政部门申请考古调查勘探。同时，除面积5万平方米以上、省级以上文物保护单位“两线”范围内的建设用地考古调查勘探需要向省文物局申请外，对其他需要考古调查勘探的建设用地按面积进一步细化分类，按照《南京市地下文物保护条例》，在老城范围全域和老城外主城内总用地超过3万平方米的建设用地也要求进行考古调查勘探，从而进一步实现了考古前置工作的法定性和全覆盖。

南京市文物局有关负责人介绍，为规范考古和地下文物保护工作，近年来，南京市政府、江苏省文物局、南京市文化和旅游局、南京市规划和自然资源局等，从不同层面，陆续出台多个相关配套文件，对考古前置、考古程序、责任落实、现场管理、工作保障等进行明确。

针对考古勘探工作费用问题，《南京市地下文物保护条例》还明确了依法申请考古调查、勘探的，应当按照规定缴纳考古勘探费用；考古勘探后需要进行考古发掘的，不再另行缴纳考古发掘费用，所需费用由市财政承担。未申请考古调查、勘探的建设项目用地，在施工过程中发现地下文物的，抢救性发掘费用由建设单位承担，为基建考古提供了资金保障。

南京城市建设中“先考古、后用地”政策的落地见效，也得益于多部门联动工作机制的创新，建立了联席会议制度、项目审批部门联办机制等，压实了南京市相关职能部门履行地下文物保护工作责任。

如，土地出让联席会议制度——南京市政府为确保土地储备入库前完成考古工作，在研究土地出让事宜时，要求市文化和旅游局（市文物局）分管领导参加，对考古前置工作进行把关监管。土储计划联席会议制度——每年年初，市土地储备中心对全市拟出让土地进行梳理统计，列出全年土地出让计划，对需要进行考古前置的地块，会同市文化和旅游局（市文物局）专门召开土储计划联席会议进行对接沟通。市文化和旅游局根据全市土地出让计划合理制定年度考古工作计划，有序推进考古前置，确保了土地出让前完成考古和相关保护工作，建设用地成为真正意义上的“净地”。

记者从江苏省文物局获悉，经过近一年的推动实施，考古前置工作已在江苏全省推开。

目前，南京、扬州已在全市域范围内实行全面考古前置，其他各设区市已在主城区和部分县（市）推行；其中，南通市在省级以上开发区强力推行文物资源区域评估工作。江苏各地均已出台或正在积极建立考古前置的相关制度，并推进工作机制的建立。为适应考古前置工作的形势要求，江苏各地在机构建设方面也加大了力度，其中淮安、常州还专门新组建了考古研究所。

在江苏省文化和旅游厅、江苏省文物局的大力推动下，2020年，江苏基本建设考古调查、勘探项目大幅度增长，全年共组织开展基本建设考古调查勘探项目1000余项。

考古调查勘探工作的全面推行，使得一大批地下埋藏文物被发现，并得到了科学保护。2020年基本建设项目中共发现地下埋藏文物点180余处，其中考古发掘154处，出土文物近15000件，清理墓葬、窑址、水井、灰坑等各类遗迹4000多处，30余处重要文物点被原址保护。

据了解，江苏省级以上开发区文物资源区域评估工作也已全面推进。自2019年启动、实施省级以上开发区文物资源区域评估工作以来，各地已申报评估项目近百个。到目前为止，已完成验收项目40余项，并出具了评估意见。江苏省级以上开发区文物资源区域评估工作得到了国务院相关部委的充分肯定。考古前置工作的有力推进，对于进一步优化营商环境发挥了重要作用，为“拿地即拿证、拿地即开工”提供了有力保障。

因地制宜 努力破解考古前置难题

“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”

近年来，各地认真落实《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，本着对历史负责、对人民负责的精神，统筹协调好文物保护与经济发展、城乡建设、民生改善的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护，不断创新考古前置工作方式方法，使珍贵的地下文物资源得到有效保护。

据了解，自2019年底，沈阳施行《沈阳市工程建设项目考古勘探管理办法（试行）》以来，沈阳市考古研究所按要求完成10项基本建设考古发掘工作，发掘面积6000平方米，创下了沈阳市考古研究所建所近20年来的历史纪录，比2019年的3项考古发掘项目，在数量上增长了333％。

小张尔南遗址、上马遗址、杨官屯遗址等考古发掘成果，完善了沈阳古代文明发展的时空序列，延伸了沈阳的历史轴线，增强了历史信度，丰富了沈阳历史文化名城内涵。

不同于南京，由于沈阳地区冬季天寒地冻，无法进行考古勘探，使得每年的考古勘探工作时间仅为3月底至11月中旬，各区县（市）政府拟于冬季收储地块的工作受到了影响。针对这一问题，沈阳市文物局多方调研，出台了《冬季土储项目考古勘探救济办法》，对各区、县（市）拟于冬季收储且基本达成交易意向的地块，在向市文物局报备相关资料后，可以先行收储，后续考古勘探工作由企业负责申请，在项目施工前完成考古勘探工作。

沈阳市文物局局长宋振虹介绍，目前，沈阳各区县政府提出的9个项目享受了冬季土储项目考古勘探救济政策。冬季土储项目考古勘探救济政策的实施，有效化解了因北方气候造成的基建考古前置的矛盾。

为了及时完成基建考古工作，确保建设项目进度，沈阳市委市政府加大了对考古工作的支持保障力度。沈阳市编办为沈阳市考古研究所增加了10个编制。沈阳市委决定，将沈阳市文物考古研究所独立，在沈阳市文化旅游和广播电视局直接领导下开展工作。江苏南京、苏州、扬州等市打破地域限制，通过招投标方式，面向全国引进具有考古发掘资质的单位，基本满足了全市考古勘探发掘工作需要。

在经费保障方面，郑州《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》，对考古工作费用的列支明确规定，国有建设用地考古调查、勘探、发掘费用，按照国家相关经费预算定额规定，由市财政统筹安排。

《大连市国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作管理办法（试行）》明确，政府征转土地时进行考古调查、勘探、发掘所需经费，由所在地的区市县政府、先导区管委会承担。政府储备用地进行考古调查、勘探、发掘所需经费，计入土地收储成本，由承担土地储备任务的单位支付。以划拨方式进行建设的地块，其考古调查、勘探、发掘所需经费由用地单位承担。考古调查、勘探、发掘收费标准，按照国家有关收入标准执行。

健全政策保障 切实推进制度落实落细

“考古前置政策的实施，为有效解决文物保护与城市开发建设之间的矛盾，促进经济建设和文化建设全面推进起到了积极的作用。” 有关专家表示。

近日，自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》印发，在“健全‘先考古，后出让’的政策机制”方面明确，经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行“先考古、后出让”制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前，原则上不予收储入库或出让。具体空间范围由文物主管部门商自然资源主管部门确定。在文物主管部门完成考古工作，认定确需依法保护的文物，并提出具体保护要求后，自然资源主管部门在国土空间规划编制、土地出让中落实。暂不具备考古前置条件的，文物主管部门应在土地出让前完成考古工作。

“这一指导意见的出台，将更有力于推动考古前置政策在全国范围内落实落地。同时也应该注意到，随着建设用地考古前置政策的展开，以及城市建设快速发展，积极主动依法申请建设用地考古的单位越来越多，各地要加大专业管理机构和专业人才队伍建设力度，通过多种方式推进各地培育建设考古队伍，充实研究、保护、利用力量。”专家建议，要不断健全考古前置法治保障体系，以法治手段加强对考古前置工作领导和指导，压实各级主体法律责任，推动各地法规规章和配套实施细则制定，为考古前置工作提供保障。