福建省推进农村“两权”抵押贷款试点工作方案

为指导纳入全国农村承包土地经营权抵押贷款试点的漳浦、建瓯、沙县、仙游、福清、武平、永春、屏南、邵武、古田等10个县（市），以及晋江、古田、上杭、石狮等4个国家农民住房财产权抵押贷款试点县（市）发展农村“两权”抵押贷款业务，支持“三农”融资，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和人民银行总行牵头下发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》精神，结合福建省实际，制定本工作方案。各试点县（市）要根据本方案制定具体实施方案，省、市两级相关部门要落实扶持政策，加大对试点县（市）的支持，共同推动试点早见成效。

一、试点基础条件

（一）试点县（市）发展农村“两权”抵押贷款的配套条件建设开始起步。10个承担农村承包土地经营权抵押贷款试点的县（市）正在努力推进农村承包土地经营权确权登记发证各项工作，仙游、福清已经基本完成全部行政村农村土地的航摄正射影像和底图制作工作，福清确权公示已完成73.5%；建瓯、邵武、古田、屏南、沙县等县（市）完成农村土地航摄工作。相关试点县（市）土地加快流转，发展出113家土地托管合作社、4家土地经营权信托公司等支持土地流转的新载体，对土地承包经营权抵押试点要求强烈，其中6个县（市）土地流转比率高于全省平均水平，最高达到76.4%；6个县（市）建立土地流转服务网络，发展农村承包土地经营权抵押贷款具备一定条件。4个承担农民住房财产权抵押贷款试点的县（市）中，晋江、石狮城乡一体化程度高，农村经济发展较好，农房价值较高；上杭政府高度重视农房抵押贷款业务，已选择部分行政村开展试点；古田农民对住房抵押的接受程度高于同等发展水平的其他县（市）。

（二）部分试点县（市）农村“两权”抵押贷款业务具备一定基础。目前10个农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市）中，漳浦、永春、邵武、建瓯、古田、屏南、沙县等7个县（市）开办业务，2016年2月末贷款余额合计1.27亿元，占全省总额的94%，已有农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行和建设银行等多个金融机构介入。纳入全国农民住房财产权抵押贷款试点的4个县（市）均已开办业务，合计余额11.25亿元，占全省总额的80%。参与金融机构较多，农业银行、农村商业银行、农信社、民生银行、泉州银行等均接受农房作为贷款抵押物，支持“三农”融资。

二、试点指导思想、原则及目标

（一）指导思想

全面贯彻落实党中央、国务院以及人民银行总行对农村“两权”抵押贷款的决策部署，按照“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”要求，稳妥推进试点工作，有效盘活农村土地、房屋等资源、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和农业现代化发展。加强抵押贷款试点与农村土地、住房产权等基础性制度改革协调配合，积极完善试点基础条件，保证试点平稳运行。

（二）遵循原则

一是积极稳妥。鼓励试点县（市）以试点为契机，充分挖掘承包土地经营权及地上种养物、生产设施设备和农民住房财产权（含房屋所有权和宅基地使用权）等等的抵押担保价值，探索各种有效途径，充分释放改革试点政策红利。在推进试点中做好各项制度和机制设计，确保试点顺利平稳实施，切实做到风险可控。

二是系统推进。协同推进农村“两权”抵押和确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套环境建设，形成“以抵押促进农村产权制度改革加快推进、以农村产权制度改革支持抵押贷款扩大规模”的良性运作机制。

三是因地制宜。鼓励各试点县（市）立足区域经济金融发展特点和农村土地流转经营实际，突出产业特点、区域特色，形成适合当地县情的农村“两权”抵押贷款业务发展模式，相互示范借鉴，扩大全省农村“两权”抵押贷款规模。

四是坚守底线。切实尊重农民意愿，不搞行政推动，抵押贷款必须由农户等农业经营主体自愿申请，流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。研究透可能影响农户和经营主体利益的各种情形，做好预案和机制设计。依法合规推进农村“两权”抵押物流转处置，兜住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

（三）试点目标

到2017年末，农村承包土地的经营权和农民住房财产权成为试点县（市）金融机构广泛接受的贷款抵押担保物；农民和新型农业经营主体通过“两权”抵押担保能够更加便利获得银行融资支持。试点县（市）农村土地、住房产权等基础性制度改革取得突破性进展，并创新探索出农民住房财产权有效处置和农村承包土地的经营权有效流转的不同经验，助推国家农村产权制度改革加快推进。

三、试点任务及要求

（一）建立推进农村“两权”抵押贷款业务发展的工作机制。试点县（市、区）政府要成立主要领导担任组长的试点工作推进小组，根据区域实际，合理确定小组组成，主动吸收金融机构作为成员单位，建立“政府负总责、人民银行牵头推动、政府各部门各司其责、金融机构主动推进抵押创新”的工作机制。要发挥好各级人民银行作用，负责日常试点工作组织；明晰政府农业、国土、住建、财政、发改、林业、税务、法制和银监等部门职责，各司其职、相互支持、形成推进试点工作合力。同时制定好内容明晰的试点任务分解表，明确工作任务、各单位职责和工作进度安排，确保试点工作顺利进行。

（二）落实和发展好农村“两权”抵押融资功能。各金融机构特别是县域金融机构要结合农村“两权”的权能属性，制定以农村“两权”为抵押的具体信贷管理制度和实施细则，明确贷款对象、期限、额度、用途、利率、还款方式和抵押物价值评估、处置等具体要求，配套推出相适应的金融产品，建立发展农村“两权”抵押贷款的长效机制，并在利率上给予优惠。要加强创新，发挥农村承包土地经营权及地上农业生产设施设备、经营预期收益、业主品牌信誉等综合担保价值，增加农业贷款尤其是中长期贷款投放，切实满足农户和家庭农场、农民专业合作社、专业大户、农业产业化龙头企业等新型经营主体对金融服务的需求。

（三）完善农村“两权”抵押贷款试点配套条件。

1、加快确权登记颁证工作。10个农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市）要按照“比全省明显领先”的进度要求，确保2016年全部行政村完成农村承包土地的航拍、底图制作和权属调查，力争对有贷款需求的农户完成合同签订和登记颁证工作。要建立农村土地流转备案登记制度，并将明确地上附着物权属纳入备案登记内容，鼓励试点县（市）人民政府统一颁发流转土地经营权证。4个农民住房财产权抵押贷款试点县（市）要尽快完成农村地籍和房屋调查，颁发房地一体的《不动产证书》。鼓励试点县（市）协同推进农村“两权”抵押和确权颁证工作，在确权颁证未完全到位前，支持以没有权属争议的原土地承包经营权证、农村土地经营权流转（再流转）合同办理抵押登记，实现抵押融资。各试点县（市）要尽快明确农村“两权”的抵押登记机关，制定抵押登记具体细则（办法），为推进试点创造条件。

2、加强农村“两权”价值评估的规范和指导。发挥好农业、住建、国土、财政等部门作用，对开展农村“两权”价值评估的中介服务机构资质准入、评估方法等进行规范，发布具有农村“两权”评估资质的评估机构名录，建立农村“两权”的专业化评估体系。鼓励试点县（市）结合区域实际，制定农村“两权”评估指导价，维护好金融机构和农户双方利益。

3、健全农村产权流转服务体系。发挥好农业部门各级经管站在农村承包土地经营权流转中的交易鉴证、信息登记和服务功能，完善县、乡、村三级服务网络，2016年底前在试点县（市）全部建立全县统一的农村土地流转信息网络。加快推进海峡股权交易中心增加农村承包土地经营权交易品种，鼓励有条件的试点县（市）加快建立综合性农村产权交易平台和农村产权收储机构，提升流转效率。大力推动组建土地流转信托公司、土地托管服务社，发展农村土地经纪人等中介服务，健全试点县（市）多层次农村土地流转服务体系。依法合规推进农民住房和宅基地使用权交易流转，受让人严格限制在法律法规规定的范围之内，鼓励试点县（市）积极探索农民住房财产权抵押担保中宅基地使用权能的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。

（四）建立农村“两权”抵押贷款的风险控制和处置机制。在试点初期，各试点县（市）要结合实际，将现有的涉农贷款风险补偿或贴息机制向农村“两权”抵押贷款领域延伸，综合发挥各类政策作用。鼓励试点县（市）运用利息补贴、设立风险补偿基金、发展政府支持的担保公司、引入保险机制、专设机构收储等其中的1种或多种方式，分担银行“两权”抵押贷款业务发展风险。发挥好政府部门的组织和协调优势，建立由金融、司法、农业、林业、国土、住建和财政等部门组成的“两权”抵押物处置协调机制，帮助金融机构依法采取多种方式处置抵押物，顺利实现抵押权。同时统筹推进农村信用体系建设和“两权”抵押贷款试点工作，力争实现对新型农业经营主体和目标农户建档、评级全覆盖，对信用度高的农户和新型经营主体鼓励发放“两权”抵押贷款，并加大宣传力度，让“两权”抵押贷款知识进村入户，营造良好试点环境。

四、试点支持措施

（一）加大央行货币政策扶持。人民银行福州中心支行安排专项支农再贷款额度，对参与试点的地方法人金融机构加大支持力度，对借用专项支农再贷款的金融机构，借用期间发放以农村“两权”为抵押的涉农贷款总量不低于借用额度的1.5倍，后续限额将根据需求逐步增加。同时对积极参与试点的驻闽金融机构优先配置再贴现等资源，建立鼓励金融机构加强农村金融产品和服务创新的正向激励机制。

（二）发挥财政在鼓励推进试点中的积极作用。将金融机构组织开展农村“两权”抵押贷款试点情况纳入省级财政对金融机构年度考核奖励范围。综合运用省级现有的涉农贷款担保和风险补偿等政策支持“两权”抵押贷款试点。试点县（市）要建立农村“两权”抵押贷款风险补偿机制，促进金融机构扩大农村“两权”抵押贷款投放。

（三）建立金融机构内部对试点的考核激励机制。驻闽银行业省级管理机构对试点县（市）分支机构开展农村“两权”抵押贷款工作进行专项布置，在绩效评价、资源配置、信贷授权等方面做好配套制度安排，赋予县域支行“两权”抵押贷款业务自主权。省农村信用社联合社将试点县（市）农村商业银行、农村信用社推进试点纳入绩效考核范围，扩大考核权重，切实调动农村金融机构参与创新工作积极性。各村镇银行省内发起行要加强对村镇银行推进“两权”抵押贷款业务的推动，从人员、评审技术和资金等各方面加大支持力度。

（四）倾斜对试点县（市）的其他各类政策资源支持。省、市两级政府部门加大试点县（市）农村“两权”抵押贷款试点工作的指导和支持，对农村土地承包经营权、农民住房财产权（含房屋所有权和宅基地使用权）等确权登记发证足额保障工作经费。同时重视发挥“两权”抵押在推进现代农业、规模农业发展中的积极作用，有关扶持现代农业发展的政策、资金、奖励和项目优先向试点县（市）倾斜。

五、试点组织实施

（一）加强组织领导。成立由省政府副省长任组长、人民银行、农业、国土、住建、发改、财政、林业、税务、法制办、金融办、银监局、保监局等部门参加的全省农村“两权”抵押贷款试点推进工作小组，负责落实全国指导小组有关“两权”抵押贷款试点工作要求，指导试点县（市）开展试点，督查试点县（市）相关政策措施的落实，统筹协调试点中存在的重点难点问题，并做好专项统计、跟踪指导、评估总结等相关工作。省级工作小组设立推进农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款试点等2个办公室，加强试点的具体组织。

（二）明确责任分工和进度安排。落实省级工作小组成员单位职责，做好试点工作的政策设计和指导，加大支持力度。试点县（市）人民政府要对当地试点工作负主体责任，按照本方案要求，建立试点工作领导小组，并根据试点任务及要求，在2016年4月10号以前制定具体实施方案及支持政策，按要求报国家试点工作指导小组备案。地方法人金融机构要在2016年1季度前根据本方案和人民银行总行牵头制定的“两权”抵押贷款试点管理办法，制定本行（社）农村“两权”抵押的信贷管理制度和实施细则，报省试点工作小组办公室备案，同时各金融机构省级管理行和地方法人金融机构要在每年（暂定2016-2017年）1季度以前制定本行（社）推进试点的具体工作方案和计划报备省试点工作小组办公室，并切实抓好落实工作。各试点县（市）工作小组和各省级银行业金融机构（包括各地方法人金融机构）要确定1名联络员，并将名单和联系方式报省试点工作小组办公室。

（三）建立三项工作机制。一是建立工作联席会议制度。由省试点工作小组办公室牵头召集专题工作会议。每季度召开一次或视工作需要临时召开会议，交流工作开展情况，研究和解决工作推进中的有关问题，部署下一阶段工作安排。各试点县、市要比照省级试点工作小组运行机制，定期召开工作会议，综合和梳理工作开展情况，遇到问题要及时向省试点工作小组办公室报告。二是建立督导考核机制。把推进农村“两权”抵押贷款试点工作纳入省效能办对试点县（市）的绩效考评，落实奖惩制度。省试点工作小组办公室会同省政府督查室定期或不定期开展对试点县（市）推进农村“两权”抵押贷款工作的专项督查活动，及时发现和解决问题，确保试点目标如期实现。三是建立信息交流报告制度。省试点工作小组办公室全面掌握试点工作动态，汇总各试点县（市）试点开展情况，加强省直单位横向，以及与试点县（市）纵向的信息交流和沟通机制。及时编发试点工作信息简报和阶段性工作通报，上报上级有关部门，向社会广泛报道，营造推进试点的良好舆论环境。

（四）做好监测评估。省试点工作小组办公室建立“两权”抵押贷款专项统计制度，会同其他成员单位对试点工作进行跟踪、监督和指导，开展年度评估，形成我省试点工作报告报经省政府同意后上报全国指导小组。各试点县（市）政府和省级银行业金融机构（包括4家法人城商行和试点县、市所在地的法人农商行、农信社）应自2016年起按季度在季后10日内向省试点工作小组办公室报告试点工作进展情况及政策建议。省内已开展“两权”抵押贷款业务但未纳入试点的地区，应参照本方案，对相关业务和配套措施等进行规范、补充和完善，在有效防范、控制、化解风险的前提下，稳妥有序发展“两权”抵押贷款业务。