在我国土地公有制条件下，土地出让收入既是国有土地出让的结果，也是政府公共收入的重要组成部分。近年来，随着城市化、工业化的快速发展，土地出让收入增速较快，在地方政府收入中占比较高，引发了社会公众的热议。本报告从众说纷纭的“土地财政”现象出发，比较分析了土地出让收入与“土地财政”、财政、土地制度等方面的关系，试图得出较为客观的结论，并在此基础上提出了规范土地出让收入的一些政策措施。

土地出让收入引发的社会非议

近年来，土地出让收入的绝对规模和相对比重有明显的提升，围绕地方政府土地出让行为引发了社会上诸多议论。这些议论有的是针对“土地财政”的，有些则是引申分析了房价、地方政府债务等相关热点问题等。

这些议论包括：土地的批租制导致地方政府过度依赖土地出让收入，在经济下行周期、地方政府性债务从严管理影响下，这种依赖显得越发明显。从土地资源的稀缺性、对耕地的严格保护需要以及从代际公平等方面看，现阶段地方政府“土地财政”的运作模式是不可持续的。分税制体制导致财力向上集中，迫使地方政府靠“卖地”筹集公共投资资金。土地“招拍挂”竞争性出让推高地价、房价。巨额土地出让净收益分配使用缺乏有效的监督约束机制。土地的公有制以及政府对土地一级市场的垄断注定土地出让净收益是全体国民的公共财产，但净收益使用的短期化、低效率、不留余地、缺少透明度等问题都是引发社会争议的焦点。对失地农民的补偿过低，没有处理好失地农民社会保障、就业等长期的社会问题，有失公平。土地收入支撑了地方政府的巨额融资。

社会对“土地财政”的矛盾焦点主要集中在地方政府过度依赖土地收益，具有明显的不可持续性；社会对巨额土地净收益使用的不透明、低效率等问题得不到有效解决普遍担忧；作为公共资源，土地收益没有切实改变百姓的福祉，反过来民众付出的成本与获得的收益不对称。这些问题都发生在政府土地出让环节，由此取“土地”与“财政”的交集，称之为“土地财政”。

土地出让收入与财政关系及“土地财政”

土地出让收入，是土地交易收入，是土地出让的结果。只有在自愿、互利、平等的原则下发生的土地交易，才能形成出让方的土地出让收入。这种交易从实质上说，与其他的商品交易并无两样。所以，土地出让收入不具有强制性特征。在土地公有制条件下，政府代表国家行使土地所有者的职责，土地使用权出让形成的经济收入理应构成政府收入，进而形成政府的必要财力。由此可见，土地出让收入本身并非天然就形成“土地财政”。实际上，我国城镇土地早在1987年就真正作为生产要素进入土地市场，出让的收入归政府拥有，但当时并没有“土地财政”一说。“土地财政”现象是随着土地市场交易的日益扩大和政府对土地交易方式规范化(主要实行“招拍挂”)、土地出让收入管理日益纳入预算的过程中日益“崛起”的。尤其是从2007年开始，国家对土地出让收入管理制度进行了改革，将土地出让收入总价款纳入地方政府性基金预算管理，从而在统计口径上显性化了土地出让收入规模，进一步激发了社会非议。

近年来，全国土地出让收入整体呈现攀升态势，从2007年的1.2万亿上升到2011年的3.35亿元，年均增长29.3%，而同期GDP年均增长速度为15.5%，土地出让收入的年均增幅接近GDP的一倍。从土地出让收入占GDP的比重来看，2009年以后土地出让收入占GDP的比重都维持在7%以上，也明显高于2007年和2008年。

从收入结构看，在取消预算外收入后，地方财政收入包括地方财力、基金收入以及债务收入。基金收入中绝大部分是土地出让收入，以2011年为例，土地出让收入为33477亿元，占全部基金预算收入的75.3%。全部土地出让收入中中央收入305亿元，地方收入33173亿元，占全部土地出让收入的99.1%，占地方基金收入的86.8%。土地出让收入已经成为地方政府可支配公共收入的重要组成部分。2007年土地出让收入占地方一般预算收入比重为50.9%，2011年这一比例上升到63.9%，五年间比重值最高的2009年为85%。2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%，2011年这一比例上升到44.2%，五年间比重值最高为2009年的56.8%。

综上所述，我们可以大体体会出如下结论：引起社会大量非议的“土地财政”现象的首要原因不是土地有偿使用制度本身，也不是土地出让收入该不该归政府拥有的事实，而是因为土地出让收入规模日益壮大，甚至于占地方财政总财力的“半壁江山”。

近年来，随着国家逐步将土地出让收入纳入财政基金预算管理的过程中，在社会公众的视野里，“土地财政”与财政有融合的趋势，对财政部门造成了较大的舆论压力。

一些学者认为，“土地财政”产生的根本原因在于当前的财税体制，即“在财权向上集中，事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”。

诚然，1994年分税制确实是蕴含着中央财政收入占全国财政收入比重较为明显提升的因素，地方政府预算内财力也因此相对下降。在地方政府缺乏举债权和税收立法权的情况下，相对于既定的职责划分，财政预算内压力的增加也是公认的。但“分税制”也只是仅就预算内资金进行了体制划分，而对当时地方政府占比很高的预算外资金基本上没有触动。其原因，我们认为，一方面在于预算外资金管理不规范、资金分散和财政统筹能力不足，不具备进行体制划分的条件，另一方面也可能是为地方政府保留一块“自留地”，以调动积极性。不过，这也为地方政府(无论是缘于客观的势头或者是出于主观的动因)过度依赖公共预算外的资金(包括土地出让收入)满足支出用度提供了体制激励。也就是说，客观上助长了地方政府在城镇化、工业化发展的大趋势下，“不失时机地”通过“招、拍、挂”机制获取土地出让收入的冲动。

但这种激励的程度或者效果如何，却需要视具体情况而定。就土地出让收入而言，其规模的大小主要还看当地经济发展、土地供求关系和市场发育程度如何。按理说，我国中西部地区财政相对困难，理论上更应扩大土地出让规模，但实际上并非如此。以2010年为例，京津沪等相对发达九省市的土地出让收入约占全国三分之二，而中西部地区土地出让收入却仅约占全国三分之一。可见，土地出让收入的多寡和分税制财政体制所影响到的地方财政相对困难程度没有直接的对应关系。