土地出让收入与现行土地制度的关系

土地制度，尤其是土地的产权制度，决定着土地收益的归属。因此，土地出让收入与土地制度有着天然的联系。地方政府高度依赖土地出让收入与我国土地公有制、使用制度等方面有密切关系。

———土地所有权益的地方化。我国《宪法》、《土地管理法》已明确规定我国实行社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地国家所有(全民所有)，农村和城郊土地属于集体所有。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但在实践中，包括土地规划在内绝大多数城市土地管理职责由市县人民政府的土地行政管理部门具体执行，而农村集体土地也必须经过国家征用后才可转变用途，最终仍然受到地方政府规制，其结果是市县人民政府掌控着国家绝大多数土地资源的实际控制权，而国务院代为履行的土地所有权无论是在土地的占有、使用、收益和处置权方面都受到来自地方政府的牵制甚至是左右而被事实“虚置”，土地管理与出让收入的管理也自然被地方政府实际主导。

———征地补偿制度不完善形成了巨额土地购售差价。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是土地征用后的市场价值。其结果是地方政府出让土地的价格远远高于征地拆迁的成本，形成了征地和卖地的巨大价差，激励政府征地、储地、卖地，攫取巨额土地出让收入。

———土地批租制度激励了地方政府高度依赖土地出让收入。现行批租形式的土地使用权出让制度，使政府在短期内可筹集大量资金用于加快城市基础设施建设，改善城市环境，但同时也带来以下突出问题：一是土地批租制诱发地方政府短期行为。批租制下，地方政府将未来若干年的土地租金“一次性拿足”，并由当届政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行为，甚至诱发地方政府操控土地市场和土地价格的利益动机。当届政府为了谋求任期利益的最大化，热衷于大量批地，导致土地批租泛滥和土地开发的低效率，助长了当届政府的投资热、重复建设、政绩工程、形象工程等短期行为。二是土地批租制抬高了住房市场的进入门槛。土地使用者把几十年的土地租金一次性折现交付，提高了房地产的开发建设总成本，并直接传导到房价上，造成住房市场进入的高门槛。三是批租制使土地收益分配异化。在“招拍挂”式的土地批租制下，尽管可以实现地价的应收尽收，但却也使政府丧失了对土地未来溢价收入的掌控能力。土地溢价形成的权益收入大部分都转化为“超额利润”，由房地产开发商和房地产投机者获取，由此造成非常畸形的利益分配格局，形成严重的社会不公。四是土地出让金收取和使用造成严重的代际不公。批租制下，地方政府一次性收取几十年的土地租金收益，导致寅吃卯粮，产生了较为严重的代际不公平。在缺乏土地批租有效监督的情况下，单届政府大肆出让土地，出现“本届政府卖土地，下届政府卖空气”的局面，其实质是提前透支了本应由往后各届政府的收支能力，损害了后代居民的公共利益和长远利益。

规范地方政府土地出让行为

西方发达国家政府出让土地已经有相对成熟的经验，我们国家公有制基础上政府出让土地获得收入更是合理合法，市场经济条件下“价高者得”也符合市场要素分配规律，问题的关键是在合理合法的逻辑下如何进行规范。我们认为，规范包括三个层面。首先，要对地方政府什么条件下出让土地、出让多少土地需要有一个制度规范；其次，要对地方政府以何种方式获得土地收入有更加科学的规划；第三，要对地方政府已经形成的土地出让收入科学合理分配。社会上对地方政府土地出让行为的专业的和非专业的非议广泛存在于上述三个层面。我们认为，破解社会非议需要从源头上规范地方政府土地出让行为，让政府的土地资源性收入汇集财政、服务民生。

树立土地利用政策的大局观，赋予其相对独立性

近年来我国多次尝试利用土地政策调控宏观经济，但是地方政府土地出让行为与“政绩观”和财政运行吃紧状况之间的联系不仅没有削弱，反而有进一步加强的趋势。当前随着我国城市化进程快速推进，城镇建设用地需求大幅增长，合理的用地需求与地方政府的卖地动机交织在一起，地方土地利用规划一改再改、一扩再扩，严重冲击了规划的严肃性。因此从源头规范地方政府土地出让行为至关重要。首先，针对城市化的实际情况，制定市县更为科学、严谨的土地利用规划，明确规划的法律效力，从而增强规划执行的严肃性。其次，赋予并保持土地利用政策的相对独立性，与货币政策和财政政策等宏观调控政策相互配合，但不受其影响。第三，严格供地定额制度，促进土地集约利用。在我国目前单一的“批租制”模式下，如果不在源头严格实施供地定额制度，就很难抑制地方政府“卖地”冲动。建议采取两种供地额度审批制。其一在缩小现有地方建设用地规模的基础上，设置地方政府年度用地定额，以此满足其城镇化用地正常需求量；其二中央集中一部分用地指标，机动分配给有国家级大项目落地的土地配套指标。通过定额与机动相配合的供地模式切实解决粗放用地、闲置浪费土地、过度开发土地等问题，不断提高土地利用效率。