三、改革理论概述

在市管县体制改革的问题上，学者们提出很多独创性意见，观点主要有以下几种：

1.省直管县论。这种观点在理论界较为盛行，按照进行程度和改革规模的不同可分为市县分治和缩省扩县两种观点，后者是前者的延伸和推进。

1)市县分治。建立省管县体制的实质是省直接领导县，市县分治，这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治只是撤销市管县行政体制，地级市仍然保留，把市和县处于同一竞争平台，共同受治于省。在市县分治体制下，要加强地级市的建设，发挥区域性中心城市的带动作用

2)缩省扩县。在市县分治基础上，实施省直管县体制，实质上扩大了省一级的管理幅度。为了保持合理的管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。戴均良认为从国内外的经验和管理需要出发全国可以设50～60个省级建制，在划小省区的同时，可以合并规模过小的县。学术界对此观点意见不一，大多数认为大规模重新划分和调整省级区划不可行，但可以适当调整个别省级行政区划。

2.市协县论。这是在取消“市管县”传统概念基础上建立的一种新型的城乡综合协作概念，即取消市县之间的上下行政隶属关系，建立互相协作的平行互动关系。统筹城乡规划，建立城乡协作的行政管理体制和均等化的公共服务保障体制，通过改革探索，加快经济社会快速健康协调发展。

3.扩权强县论。扩权强县也是改革“市管县”体制弊端的有效途径，为大多数学者所认可。操作方式是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。

4.复合行政论。所谓复合行政，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。复合行政旨在转变政府职能，注重政府内部职能的整合与转化，引入公共治理理念，协调城乡合作以实现发展目标。

四、体制改革的理性思考与设想

从实践中看，扩权强县的改革模式在各地方应用较为广泛，但也遇到了很多问题：强县扩权政策与国家体制与法律法规不适应，权力难以真正下放；经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大；土地、工商、税务等垂直管理部门在扩权政策中定位模糊；县级政府扩权后，省级政府管理半径增加，缺乏对县级政府权力的有效监督。此外，在省直管县试点改革方面，据调查结果显示，总体效果不错，但也同样面临着政策与法律、法规不适应、省级政府管理压力大等问题。另外几种市管县改革的理论方法，也在理论解释和具体实践方面存在诸多问题，亟需进一步探讨解决。

可见，对市管县体制改革现有理论进行理性思考和改革创新十分必要。本文在结合省直管县和扩权强县等多种理论的优势和中国国情的基础上，提出“扩权自治”的改革设想，以期对市管县改革问题的解决有所裨益。

扩权与自治相结合，自上而下扩权，自下而上推进自治，二者同时进行、相互补充，最终达到减少行政层级、提高行政效率的目的。充分肯定省直管县体制的优越性，撤销地级市行政级别，实行城市级别统一化，并且市、县分治，处于同一行政级别并且接受省的直接领导管辖。在此基础上，进一步调整省、市县级行政单位的数量和管理幅度，增加省级行政单位数量，限制市管辖的区域范围，实行县级行政单位的升级与合并。给予市、县更多的行政权力，充分发挥地方自主性，提高地方活力。逐步扩大县级以下自治范围，随着城市化的推进，乡镇将逐渐融入县，自治体系也将随之提升，最终取消乡、镇行政层级，实现从中央到地方三级制。具体操作如下：