环境公益诉讼门槛高 专家吁给更多民间组织授权

专家建议赋予更多环保民间组织公益诉讼权

环境公益诉讼，门槛有点高(绿色家园)

本报记者 刘毅

今年1月1日生效的新版《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这被认为是开启了中国公益诉讼的法制之门。

然而，今年中华环保联合会在海南、重庆、河南、山东、山西、北京等地提起的7起公益诉讼中，4起没有被法院受理，3起在一审中被驳回。

环境公益诉讼，为何遭遇尴尬，难以发挥应有的重要作用？

谁能当原告？

环境公益诉讼主体资格尚未明确

环境公益诉讼制度是由于环境污染问题日益严重而产生的一种新型诉讼制度。究竟谁能够成为环境公益诉讼原告？从前些年我国各地环保法庭建立环境司法专门审判机制之初，这个问题就一直困扰着环境司法机关。由于相关法律没有明确规定，环保法庭受理无据，造成诉讼很难立案。

新修订的《民事诉讼法》虽然对此做出了规定，但还缺乏可操作性。中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发认为，新修订的《民事诉讼法》只用51个字规定了环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼，内容过于简单、概括，其中对于“损害社会公共利益的行为”是什么、“法律规定的机关”有哪些、“有关组织”有哪些，都没有明确界定。

中华环保联合会今年提起的7起公益诉讼未被受理或被驳回，法院的理由是：什么样的原告能提起环境公益诉讼，法律规定还不明确，中华环保联合会的诉讼主体资格有问题。

“环境公益诉讼举步维艰，落到非常尴尬的境地。”在最近举行的2013中华环保民间组织可持续发展年会上，中华环保联合会环境法律服务中心副主任、督查诉讼部部长马勇这样感叹。

目前，最高人民法院还没有针对《民事诉讼法》第五十五条出台有关的司法解释，使得法律缺乏可操作性。在这一背景下，正在修订的《环境保护法》如何界定环境公益诉讼主体资格，备受瞩目。

《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》规定：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。环境公益诉讼主体资格被限制为由环境保护部主管的中华环保联合会和各地的环保联合会，引发关注和质疑。

草案三审稿对环境公益诉讼主体的规定作出了修改：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”。满足这一条件的社会组织，屈指可数。

知名环保民间组织“自然之友”公众参与项目协调员葛枫说，自然之友是1993年成立的，直到2010年才在北京市朝阳区民政局获得一个名分。“自然之友不具备这样的起诉资格。除了中华环保联合会，我还不知道哪个环保民间组织有这样的资格。”

“当公益诉讼主体资格被限制在极小范围内的时候，它的公众监督的本质其实已经扭曲了，能达到保护环境的目的吗？”葛枫说。

中华环保联合会副秘书长吕克勤表示，“环保法的修改当中，环境公益诉讼主体的规定引起社会广泛关注和讨论。中华环保联合会一直在呼吁并多次与立法机关沟通，我们的意见是所有的环保组织和个人都应该成为环境公益诉讼的主体，公共利益只有靠公众的广泛参与才能实现。”

会出现滥诉吗？

可能性低，没必要过于担心

立法机关为什么要限制环境公益诉讼主体资格？

业内人士的解释是，主要是考虑到环境公益诉讼是一项新制度，如果不限定诉讼主体的专业能力、社会信誉，可能会出现滥诉。

记者采访的多名法学专家和环保民间组织负责人表示，出现滥诉的可能性低，没有必要过于担心。进行一场环境公益诉讼，可能要付出巨大的人力、财力，对于绝大多数环保民间组织来说，是难以承受的。

2011年9月，自然之友、重庆市绿色志愿者联合会共同提起环境公益诉讼，起诉云南曲靖和平科技和陆良化工在生产过程中，大量外排含铬废渣、废水，严重威胁当地环境和居民健康。后来曲靖市环保局也主动加入原告行列。如今，两年多过去了，这个案件久拖不决。

“北京到昆明几千里，往返机票很贵，包括专家的时间，都是非常高昂的诉讼成本。”葛枫说，“因为我们提出了损害赔偿的诉讼请求，法院要求做鉴定。几家环境损害司法鉴定机构提出了几百万元标的的鉴定费用，对于我们这样一个环保组织来说非常非常高，难以承受。”

马勇表示，中华环保联合会自2009年以来，完成8起公益诉讼，投入的成本非常高，有些诉讼还有败诉的风险。今年在海南启动1起公益诉讼，仅诉讼费就掏了10多万元。

今年，中华环保联合会、国际自然资源保护协会联合设立一个课题，研究“民间环保组织在环境公益诉讼中的角色和作用”。作为课题报告的执笔者，北京大学法学院副教授王社坤介绍，他们的调查显示，有将近一半的环保组织认为公益诉讼的成本太高，承受不起。

“公益诉讼由于取证难、责任认定难、鉴定费用高，让很多人产生畏诉心理，使环保法庭门可罗雀，也限制了滥诉的可能性。”王灿发强调。

有人担心，赋予环保民间组织环境公益诉讼主体资格，可能会引发社会不稳定。王灿发认为，这是对环保民间组织作用的误解。解决环境污染引发的社会矛盾，不能光靠“堵”，应当重在“疏”，由环保民间组织代表受害群众提起公益诉讼，不但不会引发社会不稳定，反而有利于化解社会矛盾。

如何降低门槛？

立法要有突破，规定要有可操作性

根据“环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用”课题研究，我国的环境公益诉讼从2000年左右开始到现在，大约有53件。提起公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关；环保组织提起的公益诉讼比较少，实际上只有中华环保联合会、自然之友、贵阳公众环境教育中心和重庆市绿色志愿者联合会四家组织，以原告的身份提起过诉讼，占全国7800多家环保组织的万分之五。

“这是一个非常低的比例。”王社坤说。

“目前环境纠纷高位运行，环境诉讼低位徘徊，形成一个强烈反差。”马勇说，我国仅有不到1%的环境纠纷进入司法程序，从2002年开始到现在，环境信访量年均增长30%，环境群体性事件年均增长29%，环境诉讼没有在解决纠纷当中发挥应有的作用。在这种情况下，应该鼓励更多专业的民间组织参与环境公益诉讼。立法过于谨慎，不利于环境公益诉讼制度在实践中完善，会限制其发展。

王灿发认为，破解环境公益诉讼的诸多制约因素，最主要的还是立法要有突破。最高人民法院应尽快对民诉法关于环境污染公益诉讼的规定作出司法解释，使它具有可操作性；今后修订《行政诉讼法》，应当增加有关环境行政公益诉讼的规定。

十八届三中全会通过的《决定》，有利于环保民间组织和公益诉讼的发展。王社坤举例说，《决定》提出改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；还提出要激发社会组织的活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。

“环保民间组织应该成为公益诉讼的重要推动力量。”马勇表示，“《环境保护法》还在修改当中，虽然四审稿有可能不再广泛征求意见，但是门应该还没有关，大家有什么建议应当继续提，使立法更具可操作性。”

葛枫也认为，《环境保护法》对环境公益诉讼起诉资格的规定还在审议过程中，环保民间组织还有机会。对于环境公益诉讼的未来，要有信心。