改革创新 才能守住生态红线——国有林场和林区改革三问

中共中央、国务院近日印发了《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（以下简称《方案》和《意见》），针对国有林场林区面临的功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等问题，《方案》和《意见》进行了新的部署。

国有林场林区应如何理顺管理体制，如何做好职工就业和社会保障，如何加强森林资源管护，坚守生态红线？对此，记者采访了国家林业局国有林场和林木种苗工作总站总站长杨超、国家林业局经济发展研究中心副主任王月华。

一问：改革能否让国有林场林区管理体制更顺？

20世纪50、60年代开始，国家在无林少林、荒山集中连片地区兴办以造林和资源培育为主要任务的国有林场。这期间，国有林场按全额拨款事业单位管理，基本上以国家和省（区、市）直管为主。90年代开始，国有林场进一步转为自收自支的事业单位。进入90年代后期，国有林场主要任务转为以森林资源保护为主，营造林和木材采伐等生产任务减少，林场富余职工大量增加，林场发展陷入困境，政策边缘化、职工贫困化问题十分突出。

“产生这些问题的根源在于管理体制不顺。国有林场虽然为事业单位，却长期实行企业化管理，经费自收自支，得不到公共财政的支持，‘不城不乡、不工不农、不事不企’，大多数国有林场苦于‘找饭吃’，无法将主要精力集中到森林资源保护和培育上来。”杨超说。

杨超介绍，此次改革，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全，并合理界定国有林场属性。将国有林场分为三类：原为事业单位的国有林场，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，继续按公益服务事业单位管理，从严控制事业编制；原为事业单位的国有林场，基本不承担保护和培育森林资源、主要从事市场化经营的，要推进转企改制，暂不具备转企改制条件的，要剥离企业经营性业务；目前已经转制为企业性质的国有林场，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。

“此次国有林区改革，关键在于厘清中央与地方、政府与企业各方面关系，推进政企、政事、事企、管办分开，健全森林资源监管体制，按照‘机构只减不增、人员只出不进、社会和谐稳定’的原则，分类制定森工企业改制和改革方案，通过多种方式逐年减少管理人员，最终实现合理编制和人员规模，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构。”王月华说。

二问：改革能否保障林场职工民生改善？

长期以来，国有林场在为国家保护和培育森林资源的同时，自身生活状况却十分困难。目前，全国共有国有林场4855个，职工75万人，其中在职职工48万人。

杨超介绍说，由于目前70%以上的国有林场为县级管理，各级政府对国有林场没有明确的政策支持和投资渠道。91%的林场自收自支或差额拨款，森林管护抚育投入不足，林场发展和职工就业困难，职工收入低。据统计，2013年林场在职职工人均年收入1.8万元，仅为城镇居民年人均可支配收入的67%。

杨超指出，此次改革，将通过鼓励和引导部分职工转岗就业等方式妥善安置国有林场富余职工，将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，平稳过渡、合理衔接，确保职工退休后生活有保障。在国有林场内部管理上，根据公益事业单位管理要求，创新国有林场人事和财务管理制度，实行以岗位绩效为主要内容的收入分配制度，充分调动职工积极性。对林场从事的商品林采伐、林业特色产业和森林旅游经营活动，严格实行“收支两条线”管理。

“此次改革提出，加强对国有林场的财政和金融支持。针对国有林场改革，由中央财政安排资金，对地方实行一次性补助，主要用于解决林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场。将国有贫困林场扶贫工作纳入各级人民政府扶贫工作计划，加大扶持力度，这些将对保障林区职工民生起到重要的支撑作用。”杨超说。

三问：改革能否推进森林管护机制创新？

剥离政府、社会、资源管理职能后的企业，就成为完全自主经营、自负盈亏的市场主体。那么，森林资源管护怎么实现呢？

“这就要求在改革中逐步推进林区政企分开，逐步建立精简高效的国有森林资源管理机构，实现森林资源管理权和森林资源经营权的分离。”王月华说，重点国有林区森林资源产权归国家所有即全民所有，国务院林业行政主管部门负责管理重点国有林区的国有森林资源和森林资源资产产权变动的审批。“研究制定重点国有林区森林资源监督管理制度措施。强化地方人民政府保护森林和改善民生的责任，地方各级人民政府对行政区域内的林区经济社会发展和森林资源保护负总责，实行目标、任务、资金、责任‘四到省’，建立健全林区绩效管理和考核机制，实行森林资源离任审计。”

王月华说，创新森林资源管护机制，是此次国有林区改革的一大亮点。一是创新林业生产组织方式，造林、管护、抚育等林业生产建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买。二是创新管护模式，根据森林分布特点，实行远山设卡、近山管护，加强高新技术手段和现代交通工具的装备应用，降低劳动强度，提高管护效率，确保管护效果。三是创新管护参与形式，鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。

“此外，要创新森林资源监管体制。国有林场森林资源按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素由国家、省、市三级林业行政主管部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化多级联动监管。加强对国有林场森林资源保护管理情况的考核，将考核结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。”杨超强调说。