检察机关提起公益诉讼制度正式确立

经过两年试点，检察机关提起公益诉讼制度正式得到确立。2017年6月27日，全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼，7月1日正式施行。

实施前夕，最高人民检察院召开发布会，通报了两年来试点工作取得的成果及未来工作部署，并发布26个典型案例，更加直观地反映出实施这项制度实施的成果。

关注一

试点期环境资源保护领域成为诉讼重点

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权北京等13个省、市、自治区检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。

在检察机关提起公益诉讼试点中，生态环境和资源保护是主要领域，两年的实践表明，试点有效保护了生态环境和自然资源，解决了一批长期困扰人民群众的环境问题，检察机关提起的环境公益诉讼已经成为保护环境重要途径。

“检察机关提起环境公益诉讼，进一步健全完善了环境保护的制度体系，加大了对环境违法行为的威慑力度，提升了环境执法机构依法行政、严格执法的意识和水平，有效改善了一些地方环境污染长期持续的局面。”最高人民检察院新闻发言人肖玮说。

来自最高人民检察院的数据显示，截至2017年6月，试点地区检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6527件，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业进行整改。

广东省肇庆市检察院诉麦瑞标、麦瑞钟民事公益诉讼一案，在违法行为人已受到行政处罚和刑事处罚后，通过提起民事公益诉讼要求两被告连带赔偿环境修复费用40.19万元，对违法行为人形成全方位的责任追究。内蒙古自治区检察机关在“保护北疆生态屏障专项监督活动”中，督促行政机关恢复草原植被2014.59公顷，补种各类被毁林木1374株，一些长期非法开垦草原、非法采矿、采砂等行为得到了有效遏制。

同时，试点地区检察机关从生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益的方面入手，从源头上推动了一批“老大难”问题的解决。

安徽省阜南县住建局在未办理任何审批手续及建设污染防治措施的情况下，违法使用农地56.8亩堆放和处置城市生活垃圾，长达16年，累计倾倒生活垃圾70余万吨，导致垃圾场附近的河流、土地、空气受到严重污染，严重影响当地防洪安全和周边群众正常生活。阜南县检察院提起行政公益诉讼，法院当庭判决责令县住建局对涉案垃圾填埋场进行无害化处理，修复区域生态环境，彻底解决了长期困扰当地群众的严重污染问题。

截至2017年6月，试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元，其中，收回国有土地出让金76亿余元，收回人防易地建设费2.4亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。

广东省汕头市检察院诉郭松全等4人污染土壤民事公益诉讼案件中，当地非法酸洗作业利润高、违法成本极低，即使追究刑事责任，也是刑期短、罚金少，远远不足以弥补酸洗作业给生态环境造成的损害。法院一审判处开展酸洗作业造成土壤污染的违法行为人连带赔偿环境损害损失532万余元，用于土壤修复治理，让污染者在承担刑事责任的同时，对污染造成的损失承担侵权责任，提高其违法成本，既有效弥补经济损失，也对潜在的环境破坏者予以有力警示。

关注二：

公益保护体系不断完善，形成了保护公益的强大合力

在最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列看来，《授权决定》填补了行政诉讼法中缺少行政公益诉讼制度的空白，为检察机关充分发挥法律监督职能作用，加强对国家利益和社会公共利益的保护提供了直接的法律依据。通过公益诉讼试点，行政机关、审判机关、检察机关这三类重要的国家治理主体有机联系在一起，通过监督、协调、配合，形成了保护公益的强大合力。

在全国首例行政公益诉讼中，山东省庆云县检察院针对环保部门监管不力，致使某污水处理厂在未通过环保设施竣工验收的情况下，长期违法生产造成环境污染的行为，提起行政公益诉讼，法院判决确认庆云县环保局行政行为违法，并责令其依法履职，宣判后污染企业被责令停产，对其他不依法履职的行政机关和污染生产企业也起到震慑作用。

截至2017年6月，试点地区检察机关办理的案件中，涉及不少行政管理部门，比较集中的有国土部门1851件、环保部门1596件、林业部门1422件、水利水务部门588件、人民防空部门339件、住房和城乡建设部门266件、农业部门229件、财政部门190件，涉及这8个部门的案件占全部案件量的74%。

据了解，检察机关在行政公益诉讼诉前程序中，通过检察建议督促行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的主动性积极性，而对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼，进一步强化了诉前程序的督促效果。

吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫计局和区中医院行政附带民事公益诉讼案宣判后，吉林省检察院就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等普遍性问题，向省卫计委、省环保厅发出检察建议，推动在全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面解决。

众所周知，有些行政相对人不履行法定义务，甚至抗拒行政机关处罚，严重侵害社会正常管理秩序。检察机关通过公益诉讼介入后，情形有了不同。

武汉市洪山区青菱湖从2007年开始一直存在违法围网围栏养殖，造成湖泊污染问题，当地行政主管部门虽多次监管，但由于这一问题属历史遗留问题，整改阻力较大。检察机关对行政主管部门起诉后，相关违法行为人主动配合行政执法，目前整个青菱湖长达345600米的围栏围网全部被拆除，影响当地生态环境和社会稳定的不利因素得到有效消除。

民事公益诉讼案件的办理过程中，检察机关积极与相关社会组织进行沟通，注重引导、支持、建议符合条件的社会组织及时以原告身份提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业支持和帮助，动员社会公益组织深度参与，形成行政机关、社会公益组织、司法机关同心合力保护公益的格局。

截至2017年6月，试点地区检察机关督促其他适格主体提起诉讼35件，支持起诉28件。

广东省检察院与省消费者委员会建立消费民事公益诉讼办案协作机制，江苏省检察机关与社会公益组织建立公益诉讼工作协调、信息通报、证据收集、鉴定评估、公益基金使用管理等方面的协作制度，使社会公益组织更加积极地参与到公益保护中。

江苏长青农化股份有限公司非法处置危险废弃物一案中，昆山市检察院深入周边省市补充调查，到企业调取鉴定样本。在与中华环保联合会达成《合作框架协议》的基础上，支持其提起民事公益诉讼。最终当事双方在法院主持下达成《监管意见书》，由江苏长青农化股份有限公司承担全部修复责任，一次性预付环境修复费用等合计5255万余元。当地政府组织实施环境修复工程，中华环保联合会委派专家全程参与环境修复和验收工作，检察机关持续跟进污染场地环境修复监督，确保达到生态环境修复标准。

关注三：

初步形成检察机关提起公益诉讼的规范体系

应该说，试点工作对检察机关提起公益诉讼制度的可行性、合理性进行了充分检验，初步形成了检察机关提起公益诉讼的规范体系。

数据显示，试点地区检察机关以《授权决定》、试点方案和“两高”实施办法为基本制度框架，针对案件的不同特点，运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼、行政附带民事公益诉讼等多种手段，共办理生态环境和资源保护领域案件6527件，国有土地使用权出让领域案件860件，国有资产保护领域案件1583件，食品药品安全领域案件83件，案件覆盖所有授权领域。

各类案件在试点地区分布均匀广泛，87个市州检察院、759个基层检察院均办理了诉前程序案件，96%的基层检察院办理了诉讼案件。

“两年来的试点工作表明，检察机关提起公益诉讼，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了积极作用，探索出了司法保护公益的中国道路，完善了保护国家利益和社会公共利益的法律制度体系，同时也强化了检察机关的法律监督职能。”胡卫列说。

在试点期满前，全国人大常委会于6月27日作出关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，明确将检察机关提起公益诉讼写入这两部法律，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

毫无疑问，全面实施检察机关提起公益诉讼制度，将给检察机关提起公益诉讼工作带来新的任务与发展机遇。肖玮指出，最高检将在深入总结试点经验的基础上，进一步加强对各级检察机关的督促指导，及时制定完善公益诉讼司法解释及相关配套文件，制定检察机关提起公益诉讼实施细则，科学谋划全面开展检察机关提起公益诉讼工作，主动加强与行政机关的沟通协调，积极稳妥推进公益诉讼案件办理工作。