PPP模式撬动旅游产业发展新动能

为更好地鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，改善旅游公共服务供给，文化和旅游部会同财政部日前印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》从总体要求、基本原则、重点领域、严格执行财政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明确、具体的要求，就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目等方面作出全面部署，预示着PPP模式支持旅游项目发展又将迈出重要一步。

破解旅游投资困局

大型挖掘机来回运作、工程运输车来来往往……在江苏东台西溪旅游文化景区内的犁木街修复工程现场，到处是一片繁忙景象。“在这个项目中，我们大胆尝试了PPP模式，社会资本占项目总投资的90%，解决了财政资金投入不足的困难。”西溪旅游文化景区党工委书记、管委会主任崔静介绍，该项目致力打造晏溪河两岸古民居，复原当年犁木街的繁荣胜景，现已进入驳岸施工阶段。

财政部PPP中心专家赵红说：“传统的融资方式难以满足优质旅游建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。PPP模式将为社会资本进入旅游行业铺垫道路，有利于实现多方共赢，推动旅游业健康可持续发展。”

“旅游设施建设存在总体投入大、前期开发成本高、回报周期长、更新维护力度强等难点与瓶颈，PPP投融资模式是解决这一困局的首选方法。社会资本与政府合作，既解决了项目资金困局，又引入了专业化投资经营团队，市场化手段提高了旅游设施的建设运营效率。”中国旅游研究院副研究员吴丽云分析。

PPP模式宛若一场资本的及时雨，在全国旅游投资领域上崭露头角，抽叶开花。华侨城集团推出共筑“100个美丽乡村”计划，采取多方合作共享的PPP模式，为社会资本进军旅游业提供了源源不竭的“活水”；云南省腾冲市落地建设的全域旅游综合能力提升及生态修复PPP项目被列入财政部公布的全国第四批PPP示范项目库，总投资为18.2亿元，匹配70%的项目融资12.74亿；湖北省保康县寺坪镇天子湖旅游开发项目，被列入财政部公布的全国第四批PPP示范项目库，以生态旅游带动区域产业发展，总投资为10.02亿元，匹配70%项目融资7.01亿元……

打通融资快速通道

2015年，国务院办公厅印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，要求加大改革创新力度，促进旅游投资消费持续增长，明确提出支持企业通过PPP模式投资、建设、运营旅游项目。

随后，全国各地积极探索旅游项目PPP模式。安徽省委、省政府印发《关于将旅游业培育成为重要支柱产业的意见》，提出创新旅游投融资机制，支持社会资本以股权投资、特许经营、政府和社会资本合作（PPP）等方式参与旅游开发建设；宁夏回族自治区政府印发《宁夏回族自治区“十三五”全域旅游发展规划》，提出创新旅游投融资机制，改革创新投融资模式，推进旅游基础设施和公共服务PPP等投融资模式改革创新；青海省政府办公厅印发《青海省加快提升旅游业发展行动方案》，提出通过旅游产业基金、旅游资产证券化、PPP模式、上市筹措资金等手段，搭建旅游资本运作平台……

同时，旅游主管部门迅速与财政部、国家发展和改革委员会等部门沟通、协商，积极调研旅游PPP项目的实际情况，并与旅游企业、金融机构和投资公司交流沟通，邀请各领域专家召开专题会议，研究旅游项目投资政策，确定了“PPP模式支持旅游项目”整体思路，为《意见》出台和务实操作奠定了坚实基础。

中国社科院财经战略研究院副教授魏翔表示，《意见》的出台正当其时，是对旅游PPP项目的政策指引，外延上，重点强调公共服务属性；内涵上，重点突出运营为本。这种政策指引和范围界定把准了脉，切准了地方需求的关键点，其中提出的“优先推荐函制度”等很有新意。

赵红指出，《意见》为旅游PPP项目实施做好了顶层设计，打通了融资快速通道，明确了融资担保机制，加大了优惠支持力度，并且强化了部门协作、联审联评、机制创新等，具有前瞻性。

“《意见》通过良好的顶层制度设计，厘清政府责任和市场机制的边界，并将其落实为工作制度，既规避了政府兜底项目可能造成的财政负担和债务风险，又通过严格的项目筛查制度和公平竞争制度优选项目和合作方，保障社会资本能够获得合理回报，对全国各地旅游PPP项目的实施具有很强的引领性和指导性。”吴丽云分析。

重在落地实现共赢

近日，财政部发布了第四批政府和社会资本合作（PPP）示范项目名单。其中，旅游PPP示范项目数量为27个，投资总额为349.17亿元，较第三批入选项目数量增长92.86%，投资额增长54.2%。

“虽然现在旅游PPP项目成功范例越来越多，但是全国旅游类PPP项目还存在着落地难的问题。由于旅游PPP项目前期论证不充分，直接导致项目投融资结构、回报机制设计不合理，并且多数项目的中标社会资本方为资金方和施工方联合体，具备旅游运营能力的较少，运营能力弱，严重影响了项目的回报率。”魏翔分析。

谈及下一步怎样做好旅游PPP项目时，赵红表示，各相关部门在实际操作中，要提高对旅游PPP项目社会资本方的遴选标准，可以增加“具备同级别景点景区管理运营的团队和业绩”等要求，提升社会资本合作方的运营风险承担能力，避免重建设轻运营的现象发生。同时，要优先开展存量旅游项目的提升改造，避免同质化，也利于预测市场情况和满足融资需求。

“可以通过优先推荐函制度、动态评估制度，保证项目和合作方选择的科学性，从源头和过程中进行控制，形成项目的良性运转机制，保障社会资本的合理收益，确保公共利益最大化。通过担保基金、保险产品等多种金融创新方式，拓宽项目融资渠道，带动更多金融机构加入旅游PPP项目，保障可持续发展。”吴丽云说。

针对乡村旅游PPP项目的参与主体问题，盈科律师事务所律师王良钢认为，应对PPP模式下的乡村旅游项目中，村民、村集体在项目中的法律地位、参与方式、规范管理等进行必要的研究，让他们真正参与到旅游经营中，最终实现多方共赢。（冯豪博）