肇庆市鼎湖区探索基层改革：让农民成为城市建设“合伙人”

让农民成为城市建设“合伙人”; 实现中低收入家庭和特定群体的“安居梦”;试点全国首例保障性住房“购租并举”试点;全省首创一纸房票使棚改户从“忧居”到“宜居”，成为打通去库存与人口城镇化通道的“法宝”……这是近年来肇庆市鼎湖区实施基层改革的系列成果。

以人民为中心的发展思想，肇庆市鼎湖区以实施“土地两级股份化”、购租并举试点、房票制三项改革，正在探索一条基层改革的实践之路。

让农民成为城市建设“合伙人”

肇庆新区是广东省九大发展创新平台之一，规划建设均在鼎湖区域，全部是城市，不留村庄，遇到第一个问题就是——辖内36个行政村，10万亩土地在村集体，60%的土地在村里。

征地如何避免土地私有化和过度市场化，如何改革征地制度确保广大群众获得更多的土地红利?如何确保被征地农民融入城市的过程穿上就业、养老、医疗、教育、住房“五件衣服”?如何实现从“土地城镇化”向“人的城镇化”转型?

鼎湖区关键是抓住为谁发展的重点、群众关注的焦点、百姓生活的难点久久为功。2013年以来，联合肇庆新区围绕农村土地与城市土地并轨运行这个中心，通过村级土地资产管理公司和肇庆新区土地股份总公司“两级土地股份化”改革，建立“集体入股国有”的混合所有制形态，使村集体能够以股权形式享有土地开发增值收益，建立城镇化社会保障机制，促进村民向市民转化，增加农民财产性收入，推进城乡发展一体化。

推进人的城镇化的关键是农民市民化和就地城镇化。怎么改革?为谁改革?

鼎湖区的 “土地两级股份化”改革，通过 “四步走”走好“土地城镇化”向“人的城镇化”：

第一步是通过土地入股，以行政村为单位，成立村级土地资产管理公司，由实现土地资本化;

第二步是成立肇庆新区土地总公司，村级资产管理公司以全部土地入股，实现共享土地开发增值收益，约定村级公司所占股份不因任何原因发生稀释;

第三步是建立股权纽带，村级土地资产管理公司20%股权中，8%留在总公司、享有股权分红收益，12%股权折成可经营的商业设施，保障村集体经济收入可持续;

第四步是由土地股份总公司填实社保缴费十二年，由村级土地合作社填实缴费三年，其余缴费由个人自理，使农民即时享受市民标准的医保和养老保险。此举使鼎湖被评为省城乡居民养老保险示范区，被征地农民养老保障工作成为全市亮点在全省推广。

“有车有楼，不如彭寿户口”。当地群众流传的这句话，出自于“土地两级股份化”改革的试点地——彭寿社区。让农民一下子就接受新的经济合作形式的，是土地一入股，收益就兑现。人均年收入从来没有超过当地水平的彭寿试点全村，征地当年收入就达到原来的3-5倍、人均万元。除村庄外，彭寿试点全村共约4800亩土地目前已全部流转到新区土地资产管理总公司。

“以前征了农民的地，就没有收入了，新区搞了土地流转模式，充分考虑到后续收益，我们每亩田还有稻谷收入。”时任彭寿居委会党支部书记区焕光介绍的“稻谷收入”，是被征地农民的固定收入中，所征地每亩千斤稻谷的折价保价(按照每年国家定价)收入;加上属于村的12%股份固化的商业设施租金收入。这个租金收入现在实际上是虚拟的，因为新区尚在建设还没有商铺，但总公司以每入股1亩地折算12平方米商铺、保底租金15元月/平方米付给农民收益，项目建成后村可以收回全部经营权。

“在珠三角地区，能够顺利连片完成股权合作土地近7万亩的，没有打架的，没有告状的，这是难以想象的，我们能做到的法宝是——始终把以人民为中心的发展思想贯穿于‘土地两级股份化’改革全过程。”鼎湖区委书记、肇庆新区党工委副书记陈宇航说，通过实施“土地两级股份化”改革，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，撬动新型城镇化综合配套改革，探索破解城乡统筹、征地搬迁、社会管理、分享红利等系列难题，农民自己当家作主成为新型城市的“合伙人”。

全国政协经济委员会副主任委员胡德平专题调研后指出：“肇庆方案充分发挥广东省已形成的政策优势，综合采纳全国各地改革优点，在现有法律框架内，形成了以两级土地股份化为重点的综合配套改革方案。这不是简单的政策创新，而是涉及到制度性系统转变，在全国来看处于领先地位”。

2016年11月21日，人民日报内参围绕农民带地参股成“城市合伙人”进行专题报道，对改革成效给予肯定。

实现中低收入家庭和特定群体的“安居梦”

周先生家住农村，家里2亩田地都已流转出去，两口子在城区打工，儿子在鼎湖区桂城中心小学读书。去年底，鼎湖区房价均价约5000元/平方米。但对他来说，这价位超出了他们的购买力，安居的心愿影响着一大家子的幸福指数。正是“购租并举”的试点，圆了很多像周先生一样中低收入家庭住得起的“安居之梦”。

今年6月底，住房城乡建设部举行住房租赁试点工作座谈会，时任市长陈旭东参加并作《探索专业化住房租赁平台改革 努力让每个人的“安居梦”都得以实现》交流发言。7月底，住房城乡建设部等九部委联合发出通知，颁布租赁住房新政，肇庆是全国12个试点城市之一。8月底，国土资源部、住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，肇庆作为全国13个试点城市之一。

鼎湖区是全国首例保障性住房“购租并举”试点改革探索地，去年至今，鼎湖区引进中组部国家“千人计划”专家6名及7个专家项目、1个院士工作站，落户7个国家“千人计划”专家项目全部进入实质性工作阶段，正洽谈院士工作站3个，这在一个经济欠发达地区极为少见。正是“购租并举”的试点，一些新兴产业“高端顶尖”领军人才和重点领域“急需紧缺”行业人才纷至沓来，“住得好”也是重要因素。据悉，该区首期人才公寓21套已经全部入住，二期98套人才公寓已进入室内装修阶段。

“实践中发现的问题是真问题，解决问题的改革才是真改革。”亲手操刀“购租并举”试点改革的陈宇航表示，不同于传统的新建方式，鼎湖区“购租并举”项目由全国率先设立的省级住房租赁平台购买存量商品房，以公共租赁住房和人才公寓的形式出租。

据了解该区一方面结合去库存拓宽了保障性住房房源渠道，有效打通保障房和商品房的供需渠道和政策通道，完善城镇住房保障体系，促进房地产市场平稳健康发展;另一方面，将传统上由政府投资和管理的公租房交由专业化、社会化的省级住房租赁企业运营管理，协同化解房地产库存，不但有助于解决“有房没人住，有人没房住”的市场尴尬，同时还能满足低收入困难群体及高端人才、教师、医护人员、新就业大学毕业生等特定人群在公租房保障、选房安置等方面的多样化住房需求。此外，在该项目运营期内，拟在政策允许的情况下将房源以市场价进行出售以调节保障房源，既增加购租并举的灵活性，又能够更好地保障项目收支平衡。

目前，建鑫公司已在鼎湖区完成首批采购152套房，启动了房屋装修，各项工作顺利推进。

全省首创一纸房票使棚改户从“忧居”到“宜居”

棚户区改造是体现以人民为中心的发展思想的重大民生工程，也是推进以人为核心的新型城镇化的重要内容和抓手。

商品房去库存和加快棚户区改造是去库存和补短板的两大难题，也是供给侧结构性改革五大重点之重。如何解决棚改出现的“资金难”“拆迁难”“安置难”等一系列问题，并非一件易事，该区学习借鉴全国各地的棚改政策措施，结合实际创造性开展棚户区改造货币化安置改革，通过发放可购买商品房的“房票”让棚户自由选择安置，既加快了去库存和补短板步伐，又满足了棚改户安置多样化需求，显著缩短安置周期，有效破解了征收拆迁难题，一举两得。

何为“房票”?区委副书记、区长谢桂坤表示，“房票”制是棚户区改造征收货币化安置的创新方式，即政府将棚改户原住房的房价、地价等折算成补偿额，等额置换成可购房的票据，设置“房源超市”及交易规则;棚改户可自由选择安置方式和房源，凭“房票”与房地产开发商在“房源超市”中自由交易，从而达到了去库存与补短板并重共赢目的。

“不用自己贴钱，就像旧屋换新屋一样。”去年5月13日下午在签约仪式上，拿到首张棚改房票的棚改户马其新开心地说：“总算盼到了这一天，可以住环境优美的商品房。以前住的地方环境卫生不太好，很多蚊子。过去我们也曾设想推进坑口片区的棚户区改造，但由于政策障碍、资金困难没能如愿进行改造。现在有区委、区政府的推动和国家的政策支持，还有国家专项贷款和专项补助，希望这项惠民工程能顺利推进、完成。”

“房票”制改革初衷很好，如何沿着正确的方向推进改革考究着党委、政府的实践能力。对此，鼎湖区坚持“五化”稳步推进：

第一是运作市场化。棚改户自愿领取“房票”任意选择鼎湖区内的存量房地产，区设置棚改安置“房源超市”，房地产开发商可自愿加入房源超市。政府委托区城发建投公司负责筛选符合条件的商品房。

第二是政策阳光化。出台《肇庆市鼎湖区房票安置使用细则及结算办法》等系列文件，多渠道向棚改户介绍政策，帮助棚改户清清楚楚算好账，明明白白讲透理，专门设置咨询服务和投诉热线。

第三是补偿标准化。安置房与原拆迁房面积在规定的合理范围内基本上按1∶1比例享受安置补贴或优惠补贴，同一棚户区居民，按照同一标准和尺度计算“房票”，不因安置地点不同而形成安置房价差。

第四是规则人性化。满足棚改户多样化需求，“房票”可拆分使用，被征收人可将“房票”拆分购买2个或以上房产，其配偶、父母、子女也可使用。“房票”未用完可申请兑现。设置40平方米的“保底面积”补贴优惠标准，最大限度改善棚改户的居住环境。

第五是保障多元化。确定启动试点区，简化棚改户兑现房票、购买安置房等手续，除积极争取棚户区改造中央补助资金外，还通过公共预算、住房公积金增值收益、土地出让收益、国有资本经营预算等多渠道安排资金。坑口片区和棚户区改造列入全市第一批率先推进的棚户区改造项目，目前已获得国家开发银行5.66亿元贷款支持。

“从看房到认购只是用了十多天，我觉得很简便!”去年8月份，鼎湖坑口后沥黄村的黄先生在坑口城区的一处楼盘兑现了他的棚改房票，凭着房票他共购买了4套房子，全程不足20天就完成购房手续，让他彻底打消最初对办理手续可能耗时长的担忧。

在现场，创新采用房源超市和房票相结合的方式获得群众欢迎， 位于肇庆市鼎湖区坑口街道办事处门口的“棚改安置房超市”标志醒目，交通便利。“棚改安置房超市”内设有棚改宣传介绍、相关政策咨询和各大楼盘销售柜台，市民可以在这里一站式了解棚改建设项目，选购心仪的商品房，并在售楼人员的带领下，实地考察意向楼盘。

小“房票”，大作用。不仅打通了商品房去库存化和棚改适应性安置的通道，房地产存量得到快速消化，免去建造安置房和安置房择定的压力，减轻了政府融资压力，政府棚改效率得到大幅提升，棚改群众获得民多种优惠补贴、满足了安置的多样化需求、快速实现民安置，新型城镇化建设得到有力推动，实现了棚改户得益、政府减负、房地产库存减少、城市发展的多赢效果。

去年，该区完成年度棚改任务739套，超10倍完成去库存任务，今年上半年已完成棚户区改造开工100套的全年任务，得到国家、省市有关部门充分肯定，中央电视台、《南方日报》等媒体对此进行了专题报道。

基层改革创新一头连着广大基层干部，一头连着广大人民群众。鼎湖区坚持问题导向自主改革，搅活了经济社会发展的“一池春水”，继续精准对接发展所需、基层所盼、民心所向，永远在路上。(作者邹锡兰)