从央企违规投资反思国有企业市场定位

审计署昨天公布对11家中央直属国有企业2012年度财务收支审计结果公告。11家央企在会计核算、工程项目、投资、内部管理等多个方面存在很多问题，特别是华润、大唐、中冶、中石油等企业的问题比较严重，大唐集团违规投资非主业涉及304亿元，中石油的违规投资高达260亿元，华润集团的违规招标涉及资产超过百亿元。多家企业还因未批先建、未批先投等原因造成多项损失，损失高的一项就达到数十亿元之多。

审计署公布的这些内容还是2012年的情况，到现在已有一年半的“时间差”，相信在这段时间里，这些问题大都已经整改。审计署透露，截至今年5月31日，相关企业制定完善规章制度1194项，对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。同时，按照审计要求，企业已补缴各项税款1．78亿元，挽回和避免损失32．96亿元。对提出的62项审计建议，企业均已采纳。

但是，这并不意味着这些企业从此可以成为让国人放心的企业。央企在管理上接受中央政府相关部门的直接领导，其高管还大多具有党政干部身份，因此理应接受党政干部的纪律约束。从此次审计署所揭露的内容来看，除了少数违规购车、超发福利等与中央规定明显不符外，大多是违规投资、违规招标等涉及企业投资经营的问题，而央企作为一种市场主体，只要它继续存在下去，未来其从事的投资经营行为是否又会出现新问题呢？

国有企业的投资经营行为必须符合有关规定，这是由这类企业的性质所决定的。国有企业属于国有资产，政府作为国有资产的权利行使者，有权对央企的投资经营行为进行干预，政府相关部门，比如国资委为此制定了严格的管理制度。这些管理制度自然不能说是多余的，但它很可能会使国有企业的投资经营行为寸步难行，动辄得咎。比如，此次审计署揭露的问题中，有相当多的内容是国有企业在非主业方面作了过多的投资，这种情况如果是在民营企业，那就根本不是问题。再如，审计署揭露出有不少央企的投资出现了亏损，但既然是投资行为，当然就面临风险和可能的失败，谁能保证投资一定能成功？国有企业的投资需要符合规定，甚至需要某个部门的批准，但是审批部门所作出的决定就一定正确吗？如果是错误的，那是不是即使投资失败了，国有企业就不必承担什么责任了呢？

这样追问下去，似乎得出了有必要放松对国有企业管理的结论。但以往的实践已经证明，这样做可能产生的风险更大。以往国有企业暴露出的诸多问题，正是因为对其缺少管理约束所造成的，它利用政府给予的资源和政策倾斜，任意扩张企业的福利，甚至利用各种手法将企业的大量国有资产转化成高管的个人利益，几年前的中石化陈同海案件和尚未结案的中石油蒋洁敏案件，就是央企失去严格管理后所产生问题的典型。

以上分析可知，由于企业产权和经营者的分离，国有企业的市场属性和民营企业是不一样的，它的市场主体性受到了一种身份制约。这种身份在很多时候使它很容易受到政府的特别支持，在市场的博弈中总是能站在有利位置，但这种身份又使它在展开投资活动时，不会像民营企业那样小心谨慎，充分考虑市场风险，即使投资失败了，也不必像民营企业家那样承受巨大的压力，而是可以像某央企董事长那样，以一句“中央了解我”应付过去。正是吸取了国企投资所出现的一系列失误的教训，管理部门加强了对它的管理，尤其是对其投资行为设置了多道风险防范机制，但这是不是会伤害到国有企业作为一个市场主体的市场属性，又是充满疑问的。

国有企业在市场上应该发挥什么样的作用，在我国有过长期争论。去年召开的中共十八届三中全会明确，国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。与此同时，会议还确立了鼓励发展混合所有制经济、支持非公有制经济发展的目标。

由此可见，国有企业的最大作用应该体现在向民众提供公共服务方面上，这是由公共服务的非市场属性所决定的。而对于竞争性行业，应该更积极地引导民营资本进入，国有企业由于其不完善的市场属性，则不适宜过多进入这个领域，否则它要么利用政府的政策倾斜排挤民营企业，造成市场的不公平竞争，要么就可能出现违规投资经营的情况。

目前，面对经济增速下行的不利局面，中央要求向市场提供“微刺激”来实现稳增长，由于民营企业面对已经坐大了的国有企业缺乏竞争力，这种“微刺激”大多会成为国有企业的机会，在市场上出现新的一波投资热，使经济转型出现曲折。如何给国有企业准确定位，给民营资本的发展扫清障碍，仍然是政府对经济实行宏观调控中无法绕过去的问题。

周俊生（上海 学者）