土地财政转型关乎国运

【一些地方政府不仅在资金收入上依靠土地，连做事方法都围绕着卖地来，一旦撤下这道菜，简直就没有办法拿筷子了。如今国家大力推进“制造业2025”战略，地方理应承接这个思路。】

随着宏观经济和房地产市场转冷，各地方政府财政的卖地收入大为缩减，捉襟见肘之态立刻显现。“土地财政”长期以来饱受诟病，现如今在转型背景下成为全国性的挑战。

过去六年当中，地方政府依靠转让土地获得预算外的巨额资金，总量有十四万亿之多，相当于去年全年的预算内收入。在一些一线和二线城市，有一半甚至更多的财政资金来源于卖地。这种现象有点类似于“荷兰病”。20世纪50年代，荷兰发现大量石油和天然气，开采、炼化等工业迅速发展，产业结构、外贸顺差和政府收入越来越依赖于能源，农业和其他行业受到挤压，导致制造业的没落和政府开支的居高难下。我国地方政府手里的土地资源与荷兰的油田类似，对财政形成了过度的支撑，同时吸引了太多的政府资源，一旦土地市场发生震荡，“荷兰病”就可能急性发作。

今年上半年，我国十大重点城市土地出让金收入比去年同期少了近一半，立刻就有地方快要支撑不住。解决地方政府缺钱的问题，是关系到当前改革能否成功的一大关键，进而可以说关乎国运。一方面，地方政府缺钱的直接后果是基础设施投资乏力，影响经济复苏的大局，更增加改革的难度；另一方面，地方政府如何开源来补充资金，关乎地区产业结构的调整方向。前者立足当下，后者在于长远，都与我国地方经济和国民经济的整体前景有关。

短期之内举债当然是一个办法。既然一时困难，那么借钱总是可以的，但现在的问题是地方政府前期已经借了很多钱，偿还旧账的压力已经很大。金融危机之后，地方政府大规模投资，有效抗击了危机，但遗留下了巨额的债务。这些债务有些是银行贷款，有些是从金融市场上募集来的资金，如果贷款还不上，那么银行坏账立马上去，搞不好就会出危机；如果市场资金还不上，投资者信心崩塌，企业借不到钱，更是大麻烦。所以指望短期内大量举债来弥补土地出让金的缺口，一方面属于“饮鸩止渴”，一方面也有明确的环境限制。

另一个容易想到的办法是增加税收。这可以通过提高税率来实现，也可以通过扩大税基来实现。提高税率显然于时不宜。财政的功能应该是“雪中送炭”，值此宏观经济下行阶段，本应该以增支减负为原则，怎么还能加税？扩大税基也有麻烦。好比说个税，我的工资高了纳的税才能多，现在公司效益不佳，没人给我加薪，怎么扩大税基呢？地方政府由此陷入悖论：想增收，就得拉动经济，拉动经济需要政府投资，投资需要钱，最来钱的是卖地——绕了一圈又回到土地问题上。

这实际上触碰到了地方经济治理能力的核心。长期以来，一些地方政府不仅在资金收入上依靠土地，连做事方法都围绕着卖地来，一旦撤下这道菜，简直就没有办法拿筷子了，只能这么干饿着。如今国家在推进“制造业2025”等大战略，地方理应承接这个思路。如何在短期之内把制造业发展起来，扩大这部分税基来支撑本地经济，一时没见到地方上有什么有效的办法。

所以，中央政府提出要“盘活财政资金”。地方缺钱的同时，省级财政账上居然还趴着上万亿的资金没有用，这下可算是能救急了。这些钱怎么来的呢？原来是之前财税体制下多有缺乏统筹的地方，一来二去就形成了各种资金“堰塞湖”，花不出去也难以挪作他用。

问题就这样追到了财税管理体制改革。怎么把这些钱盘活，之后地方政府又如何练就更强的经济治理能力？企业遇到逆风之时，很自然就会想到优化管理、降低成本，政府治理也是这个道理。优化的方向，除了统筹机制有待加强之外，中央和地方的收支关系也应不断调整。经济改革的成功由此和财税改革密切相连，国运与此也密切相连。