土地财政“摸家底”倒逼经济转型

【倒逼地方政府摆脱“土地财政依赖症”,将更多精力放到发展实体经济上来,促进经济发展方式转变】

日前,全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息,备受社会关注。国土资源部数据显示,过去13年间,土地出让年收入增长超30倍,总额累计近20万亿元；部分地区土地出让金占地方财政“半壁江山”,有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。然而,分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理,除接受一些审计外,大多“封闭运行”,导致违规不断、腐败滋生。

土地资源日益紧张,地方政府常常一次预收若干年的土地收益,很快就会面临无地可出的困境；随着公民权利意识的增强,政府征地亦不像从前那样代价低廉和程序轻松,由此引发的社会矛盾也愈演愈烈；以土地带动的“规模经济”发展模式,也显然不可持续……在这些原因综合作用下,土地财政日渐走到了难以为继的地步。

许多媒体都在追问“土地出让金去哪儿了”,其实,虽然不排除有部门借此设立小金库,或有贪腐分子趁机捞油水,但更主要的用途,应该还是被用到了公共事务上。在当前的财税体制下,“责任在基层,钱包在上级”,庞大的国税流入省级以上政府,而日益增加的提供公共服务的职能却落在一线政府头上,造成财权事权不匹配；再加上以经济发展为导向的政绩观之下,大搞建设的冲动和经济发展压力,不少地方政府都患上了“土地财政依赖症”。

习近平总书记在8月18日召开的中央全面深化改革领导小组第四次会议上表示,“做好下一步工作,关键是要抓住突出问题和关键环节,找出体制机制症结”“要真枪真刀推进改革”。长期饱受诟病的“土地财政”乱象,无疑就是一个体制机制性问题。它既涉及财税体制的问题,即如何恰当地分配财政收入,也涉及经济结构调整和发展方式转变的问题,即如何改变以土地为“诱饵”吸引投资的不可持续发展路径。

审计土地出让金,“摸清家底”是摆脱土地财政依赖症的第一步。审计的作用,不会止于对现状的检查,而是要为接下来整体性的改革提供依据和参考。财税、房地产、土地、环境等多部门联动,共同给解决体制机制症结开出综合的“药方”。

国外的大型经济体几乎没有依靠房地产带动经济繁荣的。过度依赖房地产业拉动经济增长,尤其是将土地出让金作为地方政府主要收入来源之一的做法,可能扭曲地方政府在经济发展中的作用,同时严重破坏经济结构,使得一些企业放弃实业不做,投身到房地产行业“淘金”,阻碍实体经济复苏而且造成房地产泡沫,甚至酿成金融风险,降低经济的整体竞争力。

以治理“土地财政依赖症”为抓手,或许可以成为带动整个经济改革的契机,倒逼地方政府将更多精力放在清理实体经济发展所面临的各种行政管制、税收方面的障碍上来,将更多精力放到发展实体经济上来,从而促进政府财政收入结构优化,同时提高现有土地利用效率,转变经济发展方式,促进产业转型升级。

此前,土地出让收入通常处于地方“自己管自己”的状态,曾有北京市民向审计部门申请公开北京市土地出让金使用情况,却被以“公开可能对社会稳定带来不利影响”为由拒绝。缺乏监督就容易造成混乱,对土地出让金进行详细的审查应当成为一种常态,如此方能及时发现问题,纠正土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及资金使用中存在的问题。