以改革创新推动环境质量改善

编者按

作为中国生态文明论坛海口年会第一分论坛，由中国生态文明研究与促进会、中国环境报社﹑海南省生态环境保护厅主办，神华集团有限责任公司﹑中国华能集团协办的2016全国环保厅局长论坛12月17日在海口举行。围绕“推进改革创新 改善环境质量”这一论坛主题，各位嘉宾应邀发表了精彩演讲。本版今日摘要刊发演讲内容，以飨读者。

稳步推进生态文明体制改革

环境保护部行政体制与人事司原司长 李庆瑞

2015年1月，中央经济体制改革专项小组成立，随后的4月，中央生态文明体制改革“1+6”方案起草制定工作全面启动。9月，中央政治局会议审议通过了总体方案。目前，与生态环保相关的生态文明体制改革方案已出台了十八九个。通过科学设置，进一步改善体制和理顺机制，生态文明体制改革将环境保护的职责由原来的环保部门承担，改变为由地方党委、政府以及其他部门共同承担，这也是改革要达到的一个重要目的。

中央环保督察是目前在全国影响最大，也是最受关注的工作。中央环保督察主要针对省级党委、政府以及有关部门，必要时下沉到部分地市区进行督察。督察的重点是贯彻落实党中央国务院环境保护部决策部署的落实情况和“党政同责”“一岗双责”等，而不是将重点放在某一个超标排污企业上。

在督察组成员的选择上，中央要求副组长必须是在职副部长，这是一个非常高的要求和标准。中央环保督察跟中央政治巡视完全一样，一事一授权。不干预地方具体工作，不处理具体问题，而是撰写督察报告报请国务院同意之后对各省市进行督察反馈。需要注意的是，中央环保督察文件规定每两年督察一遍，而国家环境保护督察办公室已经作为正式机构获得了批准。这就意味着，今后环保督察将成为常态。

除此之外，生态文明体制改革的其他方面的工作也在稳步推进。以监测和监察机构垂直管理为例，到2017年6月底前，第一批的12个垂管试点省市将全面完成试点。在此基础上，到2018年6月底之前，其他18个省市也将通过对试点省市方案的完善、修改、充实和加强，全面完成垂直管理改革工作。

加快建设国家生态文明实验区

福建省环保厅厅长 朱华

今年6月，中央全面深化改革领导小组办公室研究出台了《国家生态文明实验区（福建）实施方案》，这预示着福建的生态文明建设站上了新的起点。作为国家首批生态文明实验区，福建省在推进实验区建设过程中做到了“四个坚持”。

坚持把一脉相承的生态文明理念作为根本遵循，做到持之以恒、久久为功。早在2000年，时任福建省省长的习近平总书记就提出了建设生态省的战略构想，并组织制定了规划纲要。十多年来，福建省委、省政府一直秉承坚持了“绿水青山就是金山银山”的理念，把生态文明建设一任任抓下去。十八大以后，福建省进一步丰富拓展了生态省建设的内涵，出台了一系列措施，进一步把生态文明建设放在更加突出的位置。

坚持把体制机制创新作为强大的动力，强化顶层设计、绿色导向。福建省在实验区建设当中把体制机制创新作为提升环境保护的重中之重工作，积极把生态文明建设纳入制度化和法制化轨道，用制度保护生态环境，引导、规范和约束开发、利用、保护自然资源的行为。在生态环保目标责任制和环境管理体制方面均有创新，并构建了环保市场化机制。

坚持把绿色低碳循环发展作为基本途径，加快结构调整、转型升级。强化规划源头管控、强化节能减排降碳约束、强化创新驱动发展。

坚持把构建良好的生态系统作为重要基础，保护绿水青山、碧海蓝天。在水污染防治方面，出台了水污染防治行动计划工作方案。在大气污染防治方面，重视臭氧的防治，并加强了空气质量预报预警，轻度污染就立即启动预警预案。在土壤防治方面，出台了省级土壤防治行动计划，建立了全覆盖土壤检测系统，并加强源头管控。

加强大气污染综合防治

中国环境科学研究院研究员、原副院长，中国环境科学学会大气环境分会主任 柴发合

现在大气污染形势非常复杂，一是每个城市的PM2.5来源不一样。二是区域之间存在着相互影响，特别是这几次重污染过程，区域相互影响的情况已经很清楚。在PM2.5污染问题没有解决的情况下，这两年夏季臭氧问题也非常明显。我们现在面临大气复合污染问题。

“十三五”时期非常关键。目前PM2.5仍然是我们的心腹之患，距离整体达标还差得很远，特别是在北方的冬季或者采暖季节，PM2.5污染非常严重。与2013年的情况相比较来说，现在冬季的空气质量确实得到了改善，但是有些城市2013年与2015年冬季的污染水平并没有太大变化。特别是今年11月以来，京津冀地区PM2.5污染非常严重，整个区域连成了一片，全部在一个“锅盖”底下，这个“锅盖”的高度仅有300米～500米。

我们对PM2.5组分进行了分析，其中，石家庄PM2.5中的硫酸盐含量最高。北京PM2.5的主要组分不是硫酸盐而是硝酸盐，这个与北京现在的排放结构有很大关系。

VOCs的来源也非常复杂。对 VOCs的控制不像对其他污染物的控制那样可以用直线思维，只要控制了疑似物，环境质量最终就能够得到改善。对于臭氧的控制，事实上有一个非线性关系。大量研究结果表明，目前我国绝大部分城市的臭氧控制曲线都是处在VOCs控制区。如果不控制VOCs而大量削减氮氧化物，不仅不会使臭氧浓度下降，而且会使臭氧浓度增加。所以确定一个地方臭氧污染防治的工作方案，到底是进行VOCs控制还是氮氧化物控制，控制达到什么水平，采取一个怎样的最优削减比例可以导致臭氧浓度下降，是一个非常关键的问题。

当务之急，是要进行重污染天气的应对。在重污染天气的应对中，各地要针对实际情况来开展。对于京津冀地区来说，要进行区域整体控制，否则就不可能完成整体的控制任务。

划定生态环保红线 推动“多规合一”

海南省生态环境保护厅厅长 邓小刚

海南省承担的改革任务之一是划定生态保护红线。2016年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议明确海南省成为全国省域“多规合一”的改革试点以来，海南省成立以省长为领导小组组长的改革小组，生态环保厅作为牵头部门，同时包括水务、林业、国土、住建、海洋多个部门，是“多规合一”真正意义上的开始。

经过一年多努力，今年9月，海南省人民政府正式对外公布了海南省的生态保护红线。这是海南历史上真正意义上的生态环保规划图。

在这个过程中海南省主要做了5方面的工作。一是确定了生态保护红线的法律地位，海南省人大常委会立法出台了《海南省生态保护红线管理规定》，确保红线管理有法可依。二是着力解决陆海分割，实现陆海统筹。三是着力构建更加完善的生态保护红线格局，有效整合环保、国土资源、林业、水务、海洋等部门的红线。四是着力解决各类规划冲突问题，协调矛盾，包括解决一块地出现两种属性和生态保护不落地等问题。五是着力解决管控措施不到位的问题。在人大常委会立法通过的法规中，对生态保护Ⅰ类红线和Ⅱ类红线分类做出了严格规定。海南省政府在编制规划的同时采取有关管控行动，包括海岸带执法检查、违章建筑清理、环境综合整治、城镇内河内湖污染整治等专项行动。

划定生态保护红线之后如何进行管控？我认为，一是领导高度重视，二是建立资源环境生态红线工作联动协调机制，三是将生态保护红线作为经济社会发展规划的真正“红线”，四是建立强有力的技术支撑队伍，五是要以翔实的高精数据作为红线划定基础。

当然，资源环境生态红线落实的关键在于主体责任和部门职责的界定。同时，要严格项目审批程序，实施后果严惩，并加快制定生态保护补偿实施细则，建立生态保护红线的评估考核机制。

全面实施污染物排放许可制

环境保护部评估中心副主任 邹世英

实施污染物排放许可制，首先是党中央、国务院的要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将完善污染物排放许可制作为改革生态环境保护管理体制重要任务。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等都提出建立完善污染物排放许可制。

其次是国际上通行的做法。美国、欧盟、日本等国家都已对排放水、大气污染物的行为实行许可管理，并取得明显成效。

第三是推进排污许可改革工作的现实需要。当前我国污染物排放许可制还存在着4方面问题：一是基础核心地位不突出，多项环境管理制度并行交叉重复，未能有效衔接，污染源数出多门、多头管理，加重了企业负担，降低了行政效率；二是发证范围和种类不全，证照空乏，重证轻管，许可内容单一；三是企业环境保护主体责任不明确，污染治理要求不落实，环保主管部门监管靠“出现场、抓现行”； 四是缺乏统一规定，不同地区发证对象、许可要求、有效期等不同，难以实现统一公平。

当前排污许可改革要解决的核心问题，一是制度的融合与衔接；二是严格落实企业的环保主体责任，通过管理达到改善环境质量的目标。

排污许可与环评制度管理要做好有机衔接，要整合总量制度，以实际排放数据为桥梁，衔接污染源监测、排污收费、环境统计等制度，从根本上解决多套数据的问题。

要严格落实企业主体责任，要持证排污、按证排污，不得无证排污。企业要及时申领排污许可证，对申请材料的真实性、准确性、完整性负责，承诺按证排污。要明确单位负责人和相关人员环保责任，落实措施和环境管理要求，不断改进污染治理和环境管理水平，并自觉接受监督检查。

推动落实清洁能源发展战略

神华集团有限责任公司党组成员、副总经理 李东

神华集团是以煤炭为基础，集电力、铁路、港口、航运、煤制油化工、新能源为一体的综合能源企业。根据党和国家的要求，神华集团制定了“1245”清洁能源发展战略，即围绕1个目标，建设世界一流的清洁能源供应商，加快转变发展理念、转变发展方式，推进4个发展（安全发展、转型发展、创新发展、和谐发展），实现5个提高（质量和效益、管理水平、国际化能力、软实力、履行社会责任能力的提高）。

具体做法为“一主两翼多元发展”，主要是以煤炭清洁生产为主体，以煤炭的清洁利用转化为两翼，以新能源适度多元发展为体系。“一主”，即煤炭的绿色开发：利用科技进步减轻地表扰动，建设生态园林及清洁能源基地，加强地下空间利用，建设数字化矿山，降低成本、提高效率、保证安全、节能减排。“两冀”，即煤炭清洁高效利用，包括主要污染物超低排放﹑高效燃煤发电、煤基绿色多联供；煤炭清洁转化，发展煤制油、特种燃料、煤制烯烃等现代煤化工产业。“多元发展”，是指发展煤炭绿色运输，构建铁路、港口、航运绿色综合运输体系；发展新能源，开发建设以风能、太阳能为主的可再生能源，探索以核能为主的低碳排放能源，构建以氢能为主的能源体系；发展节能环保产业，打造神华集团节能减排领域专业技术方案平台、关键设备制造平台以及运营服务平台。

神华集团在煤炭的绿色开发中推行清洁开采，主要运用的是基于地表生态主动减损的煤炭开采工艺。另外，煤炭开采中采用地表生态修复与微生物促进技术，现在植被覆盖率达到了70%以上。此外，开展了基于煤矿地下水库技术的矿井水有效保护与高效利用。在煤炭清洁高效利用方面，实现了燃煤发电超低排放。示范项目主要有神华国华舟山电厂4号机组，这是国内首台新建超低排放机组。

攻坚补短 强力破解突出环境问题

江苏省环保厅厅长 陈蒙蒙

今年的7月15日到8月15日，中央第三环保督察组对江苏省进行环保督察，充分肯定了江苏环保成绩，但是也严肃指出了存在的问题。这次督察一共调查处理2451件群众举报问题，其中立案查处处罚1834件，罚款近1亿元，刑事拘留87人，行政拘留21人，约谈618人，问责449人。江苏省委省政府高度重视，深刻反思，有针对性地提出了“两减六治三提升”的整改行动方案。

“两减”就是减少煤炭消费总量，减少落后化工产能。在减煤上，将严控新增用煤，大范围整合热电，进一步提高锅炉的整治标准，加快淘汰钢铁水泥重点行业的落后产能，把“十三五”减煤目标定在3200万吨。同时，将进一步加大化工企业的减排力度，制定落后化工产能淘汰的地方标准，实施“关停一批、转移一批、升级一批、重组一批”的专项行动。

“六治”就是治太湖、治垃圾、治黑臭、治畜禽、治VOCs、治隐患。将大幅削减太湖上游地区的污染物负荷，在整个流域执行严于江苏省全省的氨氮总量控制和污染物排放标准。垃圾围城、水体黑臭和畜禽养殖污染都是百姓身边的问题，江苏省将把这些作为重点工作与“水十条”的落实相结合。当前臭氧超标问题也比较突出，将大力削减石化行业VOCs排放总量。

在“三提升”方面，一是实施更大尺度的生态环境保护。着力打造“一圈、一带、一网、两区”的生态环保大格局，即建立太湖生态保护圈、长江生态安全带、苏北苏中生态保护网和若干生态保护引领区、生态保护特区。二是实施更加有效的环境经济政策。落实与污染物排放总量直接挂钩的财政政策，深化水环境资源双向补偿制度，全面推开排污权有偿使用制度等。三是实施更加严格的环境监管执法，牢固树立全面从严的执法理念，有效实施网格化监管，加快推进排污许可改革，完善污染源监管信息平台，加大环保公众参与和信息公开。

开展水环境目标的质量管理

中国科学院生态环境研究中心研究员 王子健

今年出台的《水污染防治法》（修订草案）提出，建立兼顾流域和行政区划特点的水环境质量目标管理体系。

水质目标管理与总量管理的区别，首先是原理不同。总量控制希望通过降低点源排放达到水质改善的目的。而水质目标的管理是根据设定的水体功能来达到相应的水环境质量标准。其次，对象不一样。总量控制主要针对点源，但是对水质目标管理来讲，就不仅仅是点源的问题，很大一部分是面源和城市雨污的问题。还有就是污染物种类不一样。总量控制针对污染源，而污染源对水体功能产生的影响并不十分明确。这种情况下如果从水质目标管理看，就存在两方面问题：一方面，水质标准有没有达到；另一方面，水质标准达到了但是功能是否达到。这两个方面都是水质目标管理的问题。目前我国总量控制相对成熟，而水质目标管理相对不成熟。

我国一些省市虽然也在做自己的功能区划，但是只是地方标准。现行国家标准中有一个问题就是缺乏相应的水质标准，这导致在做功能分区时没有相应的标准来评价水体功能是否达到了功能区的要求。用总量控制或者其他方式来做，目前地表水分类的标准是可以用的。但是如果将来按照水环境质量目标管理，就很可能出现问题。因为将同样的一个功能划分到不同的类别，而且这个功能划分之后评价指标跟不上，就没有办法把评价指标与功能一对一地关联起来。

建议未来在做水质目标管理时，将饮用水源区列为第一个保护目标，制定以人体健康保护为核心的水源水质标准，与饮用水卫生标准接轨。第二个目标是保护水生生物，制定保护水生生物的水质标准，与渔业用水标准接轨。第三个目标设定为景观娱乐，制修订景观娱乐水质标准。第四个目标是工业用水区，制修订行业用水、再生水工业利用标准。第五个目标是农业用水区，制修订灌溉用水标准和再生水灌溉水质标准。

落实央企责任促进绿色低碳发展

中国华能集团副总工程师 张奇

中国华能集团公司一直致力于推动电力工业技术进步和绿色低碳发展，主要有3点体会：

不断提高低碳清洁能源比重是当今电力绿色发展的关键。长期以来，华能认真贯彻落实党中央、国务院的部署，制定了绿色发展行动计划。在加快煤炭等传统化石能源清洁化利用的同时，加大水能、风能、太阳能等低碳清洁能源开发力度，推动能源结构优化升级。目前，公司低碳清洁能源装机比例达到29.05%。

扎实推进科技创新，为电力绿色发展注入强劲动力。华能积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，坚持科技引领战略，积极研发绿色低碳、清洁高效能源技术，引领发电行业科技进步。先后建立两个科研基地、7个国家级研发中心和一批实验室，承担了80多项国家科研课题，建成国内首座IGCC示范电站、首座高效环保超超临界燃煤机组、首套66万千瓦超超临界二次再热机组。注重能源前沿科技创新，为能源技术创新和电力工业的技术进步发挥了示范作用。

不断提高煤电高效清洁化水平是当今电力绿色发展的重点。华能积极推进煤电绿色低碳清洁发展，不断优化容量结构、技术结构和区域结构，全力提升煤电机组清洁、高效化水平。“十二五”期间，华能共投入节能改造资金160亿元、环保改造资金267亿元，对1亿千瓦的煤电机组实施节能改造，实现煤电机组脱硫、脱硝和除尘设施全覆盖，建立了涵盖全部火电机组在内的污染物实时监管平台，对污染物排放的实时监管实现全覆盖，主要污染物全面达标排放，保持行业领先。

本版发言由本报记者查玮、童克难根据论坛速记稿整理，未经演讲者本人审核，内容有删节，标题为编者所加。