三、地方立法民主化的目标

地方立法民主化就是民主原则在地方立法工作全过程中的贯彻和体现。地方立法权，从民主政体的角度，可以视为法律赋予公民参与国家管理的政治权利；从公民权利的角度，可以视为公民自由权利在国家立法活动中的体现。因此，地方立法民主化的目标之一，就是在程序上，建立一套符合各地区情况的公众参与立法的制度，在立法创制和立法实施的过程中，保障公民充分知情权和表述意见权。其目的是，通过人民群众对立法的参与，在程序上给公众提供表达自己意志、维护自身权益的机会，从而形成平衡和兼顾各方利益的良法。另外，公众参与立法也强化了参与者遵循法律的内在动力，也有利于法规的最终实施。

知情是参与的前提。建立和完善公众参与立法的制度，首先要保证公众对国家立法机关立法权行使情况的知情权。这就要求立法机关在立法活动的各个环节做到公开与透明。一是要公开立法程序，让公众了解整个立法活动是如何进行的；二是要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料，甚至公开审议的过程，让公众了解立法的矛盾焦点，各种利益是如何斗争和妥协的。

参与有多种途径。在法规规划的制定过程中，公众可以提出立法建议；在具体法规的起草过程中，公众可以以专家的身份参与起草；在法规的论证过程中，公众可以以利益相关者的身份提出意见和建议；在法规施行过程中，公众通过实践来检验法规的公平、公正和可操作性，反馈法规的实施效果，为完善法规的内容提出建议。立法机关已经将一些行之有效的参与方式法律化。以福建省地方立法为例，《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第二十四条规定“列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、常务委员会有关工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”；第二十五条规定“列入常务委员会会议的重要的法规案，经主任会议决定，可以将法规草案在本省的报纸上公布，征求意见”。《福建省人民代表大会常务委员会立法听证办法》(试行)对听证的原则、组织听证的机构、举行听证的具体程序等作了比较详细的规定。同时，立法机关也在尝试一些保障立法民主、提高立法质量的新制度。福建省人大常委会、人大法制委在2005年工作要点中提出进行法规立法效果评估的课题调研，探索建立一个立法者、社会、公民为评估主体的多层次的立法后民主反馈机制。这项工作的开展，将有助于法规“立、改、废”三个环节的有机结合。

地方立法民主化的目标之二，是民主制度通过地方性法规得到保障，民主精神在地方性法规内容中得到体现和弘扬。也就是要坚持人民代表大会及其常委会对于立法权的掌握，使人民当家作主的权力获得组织体制的保障；要使民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等民主原则和思想在每个具体法规中找到落脚点；要使地方立法更有效地反馈基层人民大众的直接利益、社会利益、群体利益，成为社会自治的直接表现形式和法律保障，就是地方立法的主要内容应当以发展地方经济文化教育事业为目标，以保障公民、法人合法权益的授权性规范为要素。

地方立法民主化的目标之三，是在保障人民民主权利的过程中，培养人民大众法律的意识。地方立法民主化前两个目标的实现离不开社会法律素养的提升和大众法律意识的增强。人民的广泛参与是人民民主的基础，离开了人民对立法活动的参与，立法民主就只是一句空洞的口号。而在立法参与中，人民大众的法律意识和法律信仰的培养非常重要，它是人民大众参与立法的思想条件。同时，法律是靠人来践行的，如果公众的法律意识淡漠，那么再好的法规，没有人来遵守又有什么用呢？

四、地方立法民主化对构建和谐社会的贡献

地方立法民主化为构建和谐社会打下民主基础。社会主义和谐社会是民主法治的社会。和谐社会就是要充分发扬和实行社会主义民主，使人民意志得到反映、最大多数人的最大利益得到保障、公民权利和利益保障得到体现、公平公正公开的民主原则得到坚持。地方立法高举人民主权的旗帜，将人民意志上升为法律规范，保护人民利益、反对专制特权。地方立法通过在立法内容的构造过程中，系统全面地规定立法民主的制度，扩大公民有序的政治参与，将民主的原则和原理规范化、制度化和法律化。

地方立法民主化为构建和谐社会提供人才支持。和谐社会人是根本。人民群众的积极性、主动性和创造性是和谐社会活力的源泉。如何让人民群众的积极性得到充分发挥，社会各种积极因素得到充分调动，是建设充满活力的和谐社会的重要课题。长期以来，地方立法的出发点是如何使国家权力得到实现，如何实现管理，强调国家对于社会和公民的管理、控制功能，甚至有的时候为了保证公权力的实现不惜侵入公民私权领域的范围，公民私权的保护部分缺失，大大影响了人们创造力的发挥。地方立法民主化通过确立人本主义，实现了对公权与私权保护的平衡，政府权力和公民权利的合理配置。从而真正保障了公民的权利，激发了人的主动性，为人的自由发展提供最大的空间。

地方立法民主化为构建和谐社会提供法制保障。社会主义和谐社会是安定有序的社会。和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序状态。地方立法民主化提高了法规的质量，改善了法规的实施效果，让法律规则成为社会有序运转的重要保证。地方立法民主化确保地方立法在法定权限内开展立法活动，确保地方性法规的内容不与上位法相抵触，维护了国家的法制统一，有利于形成和谐、有序的法治秩序。

地方立法民主化传播了公平正义、诚信友爱的和谐理念。和谐社会，就是要正确反映和兼顾各个方面群众的利益，有效解决各种社会矛盾和纠纷，确保社会的稳定团结。地方立法涉及民众所关注的具体利益的各个层面，有一定的复杂性。所以，地方立法要坚持将民主原则贯彻到对实体权利的保护中，在法规的制定过程中，倾听不同利益群体的诉求，通过各种利益主体的思想交锋，使正确的意见在立法中得到认可和反馈，确保规则的公平性。同时，地方立法要尽量设定一些行使权利的通道和补救权利损害的措施，使公民的合法权利一旦被侵犯，能够得到法律的保护和救济。地方立法民主化通过上述手段培养社会成员公平正义的价值观，形成诚信友爱的社会风尚。

社会主义和谐社会这一远景目标的实现，是一项宏大的社会工程，需要全社会各方面的协同努力。地方立法应当在这一历史过程中发挥应有的作用，坚持民主原则，不断巩固和完善保障人民当家作主的民主制度，在立法过程中，合理正确地传播民主精神；坚持以人为本，加强人性关怀，对日益多元的社会，采取更加兼容并包的态度；坚持制度创新，不断研究和总结和谐社会建设的特点和规律，并将之转化为法律规范。（作者单位：福建省人大常委会法工委）