把握趋势，高质量完成地方“十四五”规划编制工作

【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

作者：盘古智库理事长 易鹏，盘古智库高级研究员 周济

随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）的公布，各地的“十四五”规划编制已经进入了冲刺阶段。为了让地方“十四五”规划编制工作与《建议》承接得更加紧密，本文总结了“十四五”期间，乃至面向二〇三五年的四个社会趋势性变化。

明确把握数字化

《建议》中明确指出，发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。新冠肺炎疫情对许多行业造成了一定的冲击，但是与数字经济相关的行业却在逆势快速增长，线上的会议、消费、教育逐渐成为生活新趋势，人工智能对传统产业的改造升级也如火如荼。生活方式的变化和产业升级促使城市需要在数字经济时代明确定位。在数字经济高速发展的大趋势下，不同城市之间的发展梯度会进一步拉开，一线城市受惠于良好的产业基础和人才优势，可以从核心技术研发、产业升级和场景应用实践全方位发力，其他缺少绝对优势的城市则可以在自己的特色产业、资源优势和应用场景上做文章。

数字化转型是创新的基础，未来“十四五”的发展乃至更远的2035年，数字化转型实现各种技术突破以后，许多业态都要发生相应的改变，这是一场社会的变革，蕴含的市场空间巨大无比。很多城市只要在相对应的层次上能够聚集人才资源，集中力量，结合自身的特点和禀赋，提供良好的营商环境、尊重市场配置资源的能力，一样可以大有作为。

积极应对人口老龄化

《建议》中明确指出，实施积极应对人口老龄化国家战略。这是从生育政策、开发老龄资源、健全养老保障体系等维度全面阐述了我国应对老龄化的战略方向。实际上，自2000年中国迈入老龄化社会之后，我国人口老龄化的程度持续加深，已经成为很显著的“灰犀牛”性问题。2019年末中国60岁及以上的老年人口数达到2.54亿，占总人口比例18.1%，65岁及以上老年人口达到1.76 亿人，占总人口的12.6%。人口基数大、发展速度快是中国人口老龄化典型的特征。到2022年左右，中国65岁以上人口将占到总人口的14%。

建议正在制定的地方“十四五”规划需在应对人口老龄化方面作出更多制度安排，谋划更多可落地的项目。第一，城镇化建设要投资更多的养老设施；第二，城市基础设施建设要引进大量适老化改造；第三，城市建设要开始有意识地规划“银发产业”的发展，比如老人用品的相关设计、制造业，老龄服务的培训业等；第四，有条件的城市可以适当探索延迟退休的制度安排；第五，要开始加大对独居老人的照顾和临终关怀体系建设力度。这些措施不仅能形成当期投资，也能带来未来的消费，还能让老百姓生活更有幸福感，值得作为城市发展的中长期规划进行谋划。

明确把握城市集群发展

《建议》中明确指出，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。可以看出，我国未来还是要以层次丰富、功能定位清晰、协同发展的城市组成的城市群为发展主体。具体体现在：第一，中西部城市、省会城市中不能搞一城独大。当前我国一些省份的省会首位度太高，和城市群发展精神有差距，未来需要在促进协调发展的规划中进行合理调整。这就要求地方在编制“十四五”规划的时候，要明确城市的定位，大城市要注重高质量发展和对周边城市的拉动辐射作用，而小城市要有发展壮大的信心，充分借力临近大城市的优势资源。第二，继续控制超大城市发展，并提高城市之间的协同效应。这意味着很多大型城市依然要对人口数量进行控制，而大城市周边的城镇有机会从产业转移和人口外溢的过程中受益。在做规划的过程中，要明确城市自身是处在怎样的规模和阶段，究竟是作为发展的拉动主体还是承接主体，还有多大的人口和产业发展潜力，这样才能明确自身的发展方向并有针对性地确定各项政策。第三，宏观上防止南北城市差距加大。近几年中国经济发展的趋势之一就是南北差距加大，人口向南方迁移。从国家战略层面，除了京津冀协同发展战略、东北振兴、西部开发等已有的政策支持，要有相应政策防止南北差距加大。

全面把握内循环

《建议》明确指出，坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。可以说，强调内循环是本次规划编制面向的时间节点的一个全新的趋势变化，将深度影响“十四五”期间的我国的经济发展布局。在外需不确定因素增多的背景下，内循环布局的核心就更多地依赖国内市场需求，其有力的抓手就是促进消费和拓展投资空间。基于此，地方制定“十四五”规划就需要考虑用具体的对策落实这两个抓手。在促进消费端，首先可以考虑的是促进供给侧改革，通过提供更好的产品，刺激消费欲望；第二，是加大收入分配改革力度，让更多的老百姓有钱消费；第三，是要明确一个城市的主要消费人群，比如城市周边的“两小时高铁圈”有多少人口，明确培育什么样的具体项目来吸引、承接这些人口的消费。在拓展投资空间端，可以考虑加大新基建项目的谋划，一方面增加当期投资，另一方面为未来经济增长打下基础；要加大对传统基础设施建设中补短板的项目的关注支持力度；要积极谋划本地区重大的基础设施项目进入上级规划，确保项目实施顺利。