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(二)确立预先检查制度 1914年12月4日，北洋政府颁布了二十三条《出版法》，对出版行为进行详细规定。北洋政府通过《出版法》第四条：“出版之文书图画，应于发行或散布前，禀报该管警察官署。并将出版物以一份送该官署，以一份经由该官署送内务部备案[1]。”北洋政府在法条中运用“禀报”一词，表面上是指各出版机构在出版之前只需上有关部门告知即可，但由于其词义模糊，再加上当时社会动荡，新闻出版物极易对社会造成巨大影响，各地方警察官署在执行“禀报”的工作命令时便对涵义擅自扩大，警察官署也逐渐演变成出版前的“把关人”。并且，《出版法》第四条并未明确提出需经警察官署同意方可出版，表面上是对《中华民国临时约法》中对出版自由的延续，但由于规定出版物须送至内务部备案，因此实际形成一种“暗中监管”。因此，当某一出版物或新闻一旦引起社会巨大反响，北洋政府即可根据档案资料对出版机构进行查处。在当时，北洋政府的惩治手段阴狠、毒辣。因此，许多出版机构在将出版物送至警察官署之前，都迫于北洋政府恐怖的统治和惩治手段首先自行“审查”。因此，《出版法》的颁布，实际上确立了出版前的预检制度：自我审查和官署审查。 (三)禁载事项泛滥 除了预先检查制度，北洋政府还通过禁载事项对新闻自由进行抑制。北洋政府对禁载事项极为看重，从《报纸条例》到《出版法》，北洋政府对禁载事项进行了二次修订，但实际内容基本相同，只是对第四至第八款的细枝末节进行修改。《出版法》第十一条的第四至第八款是：“四、煽动曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者;五、轻罪、重罪之预审案件未经公判者;六、诉讼或会议事件之禁止旁听者;七、揭载军事、外交及其他官属机密之文书图画者。但得该官署许可时，不再此限。八、攻讦他人阴私、损害其名誉者。”与之前《报纸条例》：“外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者‘五、预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者;六、国会即其他官署会议，按照法令禁止旁听者;七、煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者;八、攻讦个人阴私损害其名誉者[1]”相比只是稍作修改，而对真正需要加以诠释的前四条法案，尤其以“一、混乱政体者;二、妨害治安者[1]”两条需要重新修订，因为什么行为属“混乱政体”、什么行为属“妨害治安”，北洋政府均并未对其详细含义进行详细阐述。 从《报纸条例》到《出版法》，北洋政府选择对“混乱政体者”与“妨害治安者”两条例“视而不见”。由此可见，北洋政府对于某些新闻立法方面的工作只是“官样文章”，其真正本质仍然是限制新闻自由，任何与北洋政府统治相违背的事件，都可与“混乱政体者”、“妨害治安者”的罪名逮捕并给予惩罚，颁布新闻法律法规本应成为界定新闻工作的合法与违法之界限，但北洋政府的新闻法规却将这一法规实则无限扩大化，使整个新闻界在政治问题、社会问题上的避而不谈，才是北洋政府新闻立法的真正目的。 (四)误读法律，直接干预新闻自由 1923年10月10日，北洋政府颁布《中华民国宪法》：“中华民国人民有言论、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制”[2]。这是对1914年5月1日所颁布的《中华民国约法》的错误解读，《中华民国约法》规定：“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行、及集会、结社之自由”[2]，即人们在法律允许的范围内，可以行使言论、著作、刊行、机会、结社等的自由。北洋政府抓住“人民与法律范围内”这一句话进行错误解读，认为人民享有的言论、著作、刊行、集会、结社的自由是在法律允许范围内的，因此，通过新闻立法对中华民国人民的言论、著作、刊行、机会、结社等自由在法律范围内进行重新修订理所应当。宪法是国家的根本大法，一切法律皆是以宪法为基础进行修订，北洋政府对宪法进行错误解读，其实质是动摇了中华民国法律的根本制度，从而为北洋政府针对新闻自由立法的干涉和限制新闻自由找到了合理的法律依据。 |
