人社部前副部长:事业单位养老改革不降退休待遇

养老并轨的真意在于，在全社会形成基础制度统一、公平的保障取向，使各类群体获得积极正确的保障预期

“机关事业单位和城镇职工养老保险制度并轨问题，近期文件就要印发，印发后还要召开会议部署。”国务院副总理马凯的这句话，在2014年年末引爆舆论热点，关于“养老并轨”的全民大讨论一路“延烧”至2015年。

2014年12月28日，在就关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告接受十二届全国人大常委会第十二次会议专题询问时，马凯表示，今后党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度，养老金改革方案已拟定，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

近年来，养老“双轨制”被频频吐槽、抱怨。社会的热切诉求得到了高层的积极回应。十八届三中全会提出，“推进机关事业单位养老保险制度改革”，将事业单位和行政机关的养老保险改革并列、并行。2014年7月施行的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”至此，机关事业单位养老改革已成定局，悬念仅在于“何时改、如何改”。

养老保险制度改革，被视为公务员和事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项改革的“痛点”。撬动了这个“关窍”，与之相关的多项改革推进难度将大大削减。随着改革文件的印发和施行，不同社会群体的养老保障问题将实现“制度上的公平”，中国的社会保障制度体系也将由原来的“碎片化”状态，迈向更为统一、完善的发展阶段。

养老并轨待遇拉平

截至2012年底，我国公务员总数达到708.9万人；目前，全国共有事业编制人员3153万人。合计接近3900万人的机关事业单位工作人员，是养老保险改革的重要群体。接受《瞭望》新闻周刊采访的专家表示，此次机关事业单位养老保险改革顶层设计，就是在进一步拓展社保覆盖面、完善增量改革的同时，深化存量改革，在改革过程中使二者逐步并轨，最终形成统一的养老保险制度。

机关事业单位工作人员，是我国公共政策的制定者、执行者，也是基本公共服务的提供者。涉及这一重要敏感群体的改革，特别是养老保险这样与其切身利益密切相关的改革事项，往往改革阻力巨大。这一点，观察以往进展缓慢的改革试点便可明晰。此次改革消息一出，机关事业单位工作人员关于自身待遇会不会降低、要不要考虑提前退休、改革能不能顺利推进等问题的猜测、议论此起彼伏。

对此，时任人力资源和社会保障部副部长王晓初在早前接受《瞭望》新闻周刊关于“事业单位养老改革”专访时就已表示，“改革的一个基本原则是确保事业单位退休人员的待遇水平不降低。”

据本刊了解，改革将按照“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的原则，妥善处理改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接。对改革前已经退休的“老人”，继续按原来标准发放基本养老金，保持已有待遇不降低。对改革后参加工作的“新人”，实行新制度，建立新机制。对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在基本养老金中除了基础养老金和个人账户养老金外，再加发过渡性养老金。同时建立职业年金，以更好地保证退休待遇。

由此可见，“并轨”，并不意味着待遇水平的降低。同样，“并轨”也不等同于“制度融入”以及“各群体待遇拉平”。

2014年7月25日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在回答媒体提问时明确表示，关于“养老并轨”，中央标准的提法是“改革机关事业单位养老保险制度”，并不是说这个制度并到那个制度里面。总的方向是各类群体实行大体相同的基本制度模式，同样的待遇确定和调整机制，从制度上实现公平，在规则上实现公平，不存在将哪类群体并入其他群体的设计，更不是把各类不同群体的待遇拉平。

“养老并轨的目的，是为了建立一个更加体现公平正义的社会。并轨后，养老金发放的标准和规则是公平的，符合十八大和十八届三中全会提出的要求。”国家行政学院公共管理教研部竹立家教授表示。

“养老并轨是国家治理体系的现代化过程中，关于社会公平正义的制度安排之一，体现着改革发展成果由全体人民共享的价值取向”。中央党校党建部教授蔡志强说，此次改革就是要在全社会形成基础制度统一、公平的保障取向，使各类群体获得积极正确的保障预期。

“一个统一、五个同步”难度隐现

马凯表示，此次改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。据此，机关事业单位养老保险改革的核心轮廓已经清晰。

“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。根据这个思路，改革后，机关企事业单位人员将实行统一的养老保险制度，建立个人账户、实行社会统筹。这不仅有利于实现“制度上的公平”，更撤消了三个群体之间的人员流动壁垒，保护了“流动者”的养老保障权益。

“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

其中，机关与事业单位同步改革，既是落实十八届三中全会部署，更是为避免机关事业单位工作人员两个群体的社保改革相互比照、难以单兵突进，为改革推进减少阻力。

职业年金与基本养老保险制度同步建立，可以有效保障机关事业单位退休人员待遇水平不降低，为改革的实施创造条件。

由于养老保险的缴费比例建立在工资基数的基础之上，因此养老保险制度与工资制度紧密挂钩。自2006年以来，公务员的基本工资标准7年未曾调整，“工资的正常增长机制”尚未建立。若要启动养老保险制度改革，与之相适应的工资制度也须同步完善、彼此配套。

退休人员的待遇调整和计发办法密切相关。要实现“待遇水平与缴费年限、缴费水平和退休年龄更紧密挂钩”，即通俗意义上的“多缴多得”，就必须实行与缴费相联系的待遇计发办法，并由此形成退休人员养老待遇调整的正常增长机制。

改革在全国范围内同步实施，也是试点地区的重要经验教训之一。目的在于避免各地区之间由于改革时间表不同而互相攀比，延宕改革整体进程。

受访专家表示，透过“一个统一、五个同步”的基本思路，可以看出中央对于此项改革的决心之大，亦可预估出改革的难度之大。尤其是涉及新制度的设计、建立、完善，其中的若干关键问题仍待破解。

特别是，如何缓解巨额历史欠账对于基金远期支付形成的持续性压力；改革初期机关企事业单位养老保险三个“基金池”是否要互联互通；基金如何避免“散、碎、零”，一举实现省级统筹；通过哪些手段避免贫困地区财政无力缴费，出现逃缴、少缴、欠缴现象；怎样提高基金的运营效率，让3900万人的养老钱保值增值；如何确保个人账户在设立之初就能做实而不成为空账；怎样逐步缩小与城镇职工养老金替代率之间的差距，弥合待遇鸿沟……其中的很多问题，既是新问题，也是老问题；既涉及新制度的建立，更触及原有制度的完善。

“面对如此艰巨的改革，更要做好‘预期管理’。无论是对机关事业单位的改革对象，还是期待改革的一般公众，都要对改革的结果有个理性的认识，不能期望改革‘一步到位’”，曾多次参与养老保障课题研究的国家发改委宏观院社会发展研究所关博博士表示。

啃掉最硬的一块骨头

“2014年是令人难忘的。这一年，我们锐意推进改革，啃下了不少硬骨头。”习近平总书记在2015年新年贺词中提到的硬骨头，其中就包括机关事业单位养老保险改革。这项改革既是公务员和事业单位分类改革以及事业单位人事管理制度等多项改革的连接点，也是这些改革难以推动的掣肘点，由此也成为了公认的改革硬骨头中最硬的一块。

“在养老‘双轨制’下，拥有机关事业单位编制的人虽然不用缴费便能享有较高的养老金，他们一旦失去编制就意味着‘从零开始’甚至‘老无所依’。编制所捆绑的巨大潜在利益，也导致优秀人才对于职业流动心存顾虑，而平庸之人则‘死也要死在编制里’。”国家行政学院社会与文化教研部副教授胡颖廉表示，养老并轨将落实机关事业单位人员的缴费义务，促进机关事业单位与企业的人事互通，有利于构建更加健康的机关事业单位人事管理制度。

2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。在近5年的改革实践中，各方反映较多的一个问题是，养老保险制度已成为事业单位分类改革的基础和最大阻力所在。

“养老保险制度建立后，机关事业单位人才流动的风险基本不存在了。”关博表示，“作为事业单位分类改革的第九项配套改革，养老并轨有利于打通社保制度碎片化所引发的分配不公，在减轻人才流动压力的同时，为事业单位的进一步分类改革做好铺垫。”

养老并轨对于干部队伍建设的“辐射”作用同样不可小觑。党的十八大以来，新一届中央领导集体狠抓作风建设，不折不扣落实“八项规定”，整饬“四风”，坚持以零容忍态度惩治腐败，开展群众路线教育实践活动，干部队伍面貌为之一新。

“养老并轨有利于进一步激发包括党的领导干部在内的国家公职人员队伍的工作活力。通过构建完善的社保体系，配套更加科学有效的薪酬体制和多元的评价体系，使公务人员能够得到应有的保障，为他们更好地服务社会增添内生动力。”蔡志强说。

从全社会范围看，“并轨后，不同性质单位和各类岗位的基础养老金将趋同，待遇差别主要体现在与单位效益和个人绩效直接挂钩的职业年金。个人贡献的多少与将来的待遇产生关联，不再是干多干少一个样的‘大锅饭’。”胡颖廉表示，从这个意义上说，“养老并轨有利于在保障基础公平的前提下，激发全社会干事创业的积极性”。