控烟要打破体制性障碍

据报道，号称“史上最严”的北京市控烟条例即将开始实施，这一条例对公共场所吸烟处分、餐饮和娱乐等经营性场所的控烟责任、烟草广告的管制等都做了详细的规定，不免让人对破解控烟难局充满期待。

从控烟的综合性因素来看，这一条例主要针对的只是控烟的下游环节，即吸烟场所和人群，而没有触及烟草生产、控烟立法、控烟机制等更为根本性的环节。我们加入国际烟草控制框架条约已九年，其最突出“成就”大概就是“荣获”这一国际控烟组织颁发的“脏烟灰缸”大奖了，控烟失败是令人尴尬而又无奈的现实。

究其原因，主要还是体制性问题。如烟草生产管理和控制部门都在工信部，控烟政策服务于产烟和售烟政策；政府实行烟草专卖，烟草业没有实现市场化，巨额利润使各地政府对烟草行业极为倚重，烟草业也因此在政府保护伞下风光无限，这样，控烟反倒成为渔烟民之利的合法理由，前些年的“调税控烟”就是一例。其结果，就是售烟优先，控烟其次；售烟理直气壮，控烟羞羞答答。体制性障碍不破，单纯依靠行政处罚是走不远的。从环保禁令到交规，各类“史上最严”都免不了无疾而终的命运。

这就说到条例执行难的问题了。控烟条例是由爱卫会和疾病防控中心颁发的，由市卫生计生行政部门主管，执行的第一个难题就是执法力量问题。卫生计生部门编制有限，虽然具有相应行政管理权限，但缺少专门的执法管理人员，而若严格落实条例，必然需要大量工作人员。如果没有编制性机构，临时抽调工作，那么，控烟措施就无法常规化和常态化。其次是执法权威性的问题。吸烟毕竟不是犯法，条例规定无非是罚款，它既可能使民众误解政府以罚代管的合法性，若非“抓现行”也不容易找证据，结果可能会使管理方与民众产生纠纷；第三是社会参与难的问题。条例鼓励民众举报，但在重人情缺乏公共意识的社会环境下，加之民众对吸烟容忍度高的现实条件下，很难期望公众成为“最严”条例的参与者。因此，如何避免条例成为一纸空文也是个问题。

总之，控烟是一个涉及社会政治管理机制、经济发展水平、社会文化心理等多方面因素合力的难题，控烟失败也是“世上最难”控烟局面的佐证，由此看，控烟也必然是一个艰巨而漫长的过程。因此，不管怎样，我们需要有实际的举措来推进这一工作。从这个意义上说，北京市的控烟条例自然也有其价值。至少，它可以起到一次控烟宣传的效果。