简/繁 体

近来,某些地区“临时工”城管的“暴力执法”事件时有发生,事后处理结果却出奇的一致:直接肇事者大都以“临时工”的身份为单位做“挡箭牌”。这种“丢卒保车”的“临时工乱象”竟然成为目前很多机关单位的危机公关通用模式,确实令人担忧。

所谓“临时工”是与“正式工”相对的称谓,属于本单位的“非在编人员”。我国《劳动合同法》并没有临时工的概念,按照该法规定,用人单位应该与员工签订劳动合同,临时工与正式工都要接受岗前培训,遵守同样的法律法规和单位制度。实践中二者的区别在于,临时工不占“在编名额”,工资基数与正式工有所不同。可见,临时工和正式工的差别体现在单位内部福利和人事制度方面,在对外工作中两者都是供职单位的代表,他们的职务行为后果都由单位承担。

协警、协勤、编外城管等都属于临时工的范畴。行政执法机关热衷雇佣他们的原因除了节约成本,弥补行政人员编制不足以外,更重要的是,临时工在危机公关时可做“替罪羊”使用。其实,这种一厢情愿的想法是与法律相冲突的。

从行政法角度说,临时工不能成为合法的“执法主体”。“持证上岗”是行使行政执法权的前提条件。临时工并非行政单位在编人员,并未配发执法证件,即便是有机关配发的“授权执法书”也不符合“持证”执法的形式要求。同时,“临时工”也不能成为执法权的委托对象,他们的作用只能是协助工作,从事一些不涉及实质执法过程的辅助性工作,比如,开车、后勤等。所以,“临时工执法”这本身就是一个伪命题。

在“暴力执法”系列事件中,临时工既不是直接执法者,也不是委托执法者,他们不可能成为法律责任的承担者。一方面,如果执法机关非法授权临时工“行政执法权”,那么,按照行政法规定,非法授权者就应该成为直接责任人。另一方面,如果在执法过程中临时工以“协助者”的身份暴力执法,那么,责任主体就应该是被协助单位。所以,临时工无论如何也轮不上成为最终责任“替罪羊”。

如果临时工的“执法”被认定为“个人行为”或“越权行为”的话,用人单位仍然不能摆脱干系。因为临时工的对外“执法”使用的是单位的名义,社会公众从外表上无法分辨出“公事”还是“私事”,“正式工”或是“临时工”,这就构成了法律上的“表见代理”。他们的行为对外并不代表自己,而代表了雇佣单位,产生的法律责任当然要由雇佣者承担。

因此,某些行政单位把“临时工”当成“挡箭牌”的做法在法律上说不通,在情理上也无法让社会公众接受。这种“掩耳盗铃”的社会乱象应该成为下一步行政权力治理工作的重中之重。

□朱巍(学者)

近日,因“暴跳踩商户头”而将延安城管推到舆论的风口浪尖。有延安市民反映称,延安市城管局长张建朝豪华座驾严重超标,配车超过部级领导配车。记者调查证实,张建朝的座驾是一辆丰田越野车,市场报价达到40多万元。(6月7日新京报)

真乃“人怕出名猪怕壮”。延安城管队员“暴跳踩商户头”,延安市城管局便招来亿万双眼睛严重注视。先是发现这尚不富裕革命老区30层高楼楼顶的“城管大厦”异常扎眼,有关方面便拆除了“城管大厦”的巨型标牌。接着追问仅仅200万人口的延安市城管大楼要这么大吗?有关方面不得不承认“办公面积稍有超标”。

现在又发现城管局长的座驾标准超过部长级,这可不是玩笑的。《中国共产党纪律处分条例》第七十八条第三款规定:购买、更换超过规定标准的小轿车或者对所乘坐的小轿车进行豪华装修的,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。这局长对城管队员暴力执法和办公大楼超标该负何责暂且不谈,单单这豪华座驾就该够局长受的了。然而不,延安市城管局纪委书记王成章称,局长越野车是“下属单位借给城管局使用”的。

只是细读新闻、慢品王书记的辩词后,还能发现诡异之“借”的N点疑问。疑问1,长庆油田油井漏油污染到王瑶水库,延安市城管局自来水公司全力以赴抢险,长庆油田依据什么规章制度给城管局“奖励”一笔钱,而不是劳务费?疑问2,会计账本上反映这笔钱是“奖励”给延安市城管局的,还是“奖励”给其下属自来水公司的?疑问3,“奖励”的这笔钱数字是多少,大于等于还是小于局长座驾的购买价?疑问4,局长座驾这款车市场最低配置报价40万元,那么局长座驾实际上花费了多少万?疑问5,城管局下属单位购买这辆豪华越野车目的是什么,是否专门借给局长的?疑问6,局长借车履行了什么手续,无限期借用,还是临时借用,借用期的费用怎么安排的?疑问7,局长借用下属单位的豪华车,其合法依据又是什么?疑问8,城管局是执法机关,如何能有下属公司兴办产业?城管局长是政府官员,如何能够成为商业公司的上司?

一个“借”字,早已听惯不怪。自从中央明文规定各级政府领导官员配车标准以后,凡是被曝光超标使用豪华座驾的,无一例外都是借用的或者受赠的。有借用企业的,有朋友赠送的,又有下属公司借用的。其实别把大众当傻子,谁不知道其中的鬼把戏?不过又是一起“上有政策、下有对策”的生动案例罢了。显然,所有这些“借”,于法无据,于理不通,于情不合,统统都是该受处分的非法行为,必然给执法公平、行政公正暗埋陷阱。

又见“临时工”肇事!近日延安市城管局就“城管醉酒执法打人”回应称,网络曝光视频中,打人的是临时聘用人员,没有正式编制。一出事就是“临时工”担着,这成了许多部门在遇到舆情事件之后的“标准”应对手段。

拿“临时工”当“挡箭牌”的招数,10多年前就用滥了,但时至今日依然被一些部门奉若法宝。某媒体大楼发生大火,倒霉的是“临时工”;忽悠了一堆人的“共和国脊梁”颁奖,伪造文件的是“临时工”;说高校乱收费不算大事的某省教育厅新闻中心主任,也是“临时工”……似乎只要与“临时工”撇清关系,就能让涉事单位摆脱所有责任。

长期以来,“临时工”与“正式工”同工不同酬,还要在“正式工”不方便或者不愿意出面的时候冲在最前面,出了问题承担责任。“临时工”也是这些部门的工作人员,是代表用人单位履行职责。工作行为造成的不良后果,应当由用人单位负责。拿“临时工”为用人单位管理不严、暴力执法等行为来开脱,显然说不过去。

用“临时工”顶罪,让人难以信服,并招致公众的反感。每次发生突发事件,在调查结果出来之前,人们都会调侃:是否又会把责任推到“临时工”身上。不幸的是,被猜中的结局还真不少。以至于“临时工”真闯祸了,也有许多人会怀疑是不是政府部门又在“丢卒保车”。这样的怀疑,正逐渐消磨政府的公信力。

出事了让“临时工”担着,这种行为严重损害了政府的形象,不应再听之任之。在对待“临时工”的问题上,政府部门应当一视同仁,出了事就应当追究用人单位及负责人的责任。这需要地方政府部门有直面责任的勇气,同时还要敢于打破“护短”的陋习。我们期待“临时工”不再成为“挡箭牌”,期待所有的政府工作人员依法履职。

新华社济南6月5日专电

  近日,延安再次成为全国人民瞩目的焦点。引起公众关注的,并非因为它曾经作为革命圣地在新形势下采取新举动弘扬延安精神,而是城管雇用的“临时工”执法时跳踩商户头的恶行。接着,被网友曝光的30层城管大厦再次吸引了公众眼球。(见6月5日华商报)

  专门为城管建立独立的30层豪华大楼,这在全国大概是绝无仅有的,就连京津沪渝杭深这些人口众多的一线城市,也未曾听说过。因此,引来众多网友质疑和拍砖:延安城管果然霸气,竟然有独立大楼,而且还这么高,与之相比周围建筑看起来矮了一大截。5月31日,延安城管监察支队凤凰队8名执法人员中,在编的有4人,包括跳踩商户头的人在内共有4名临时工,说明延安城管在编人员并不多,人手极为短缺。这样,建30层豪华大厦,就很难解释得通了。

  据有关信息披露,延安市人口约216万人,市区狭长,沿着延河而建,中心区宝塔区约40万人口,不过是一座小城市。城管,顾名思义,主要职责是负责城市管理的执法部门。30层的大厦,若按每层入住30至40人计算,大约可容纳1000多人办公。一个人口不过40万的城区,需要1000多名城管吗?而中央一再三令五申,严禁超标准建豪华办公楼。建那么高的延安城管大厦,如果说是顶风上恐怕也不能算是扣帽子。

  反过头来,再探讨一下城管该如何执法。实际上,政府许多部门都在参与城市管理,例如,市场经营活动由工商、质监、消协管,环境卫生由环卫管,城市建设由建设部门管,交通由交管部门管,绿化由园林管......留给城管的,只剩下街道两旁乱搭建、乱摆摊、乱设点,以及流动商贩了。而交集最多的,当在城管与流动摊贩之间,一个要管,一个不服管,进而引发冲突。

  所谓一个巴掌拍不响,讲的是冲突双方都有责任。尽管城管执法有他的难度,但毋庸讳言,引发矛盾冲突的一个重要原因,诚如网友所说的是城管的“霸气”。以延安5月31日发生的城管与自行车修理铺老板发生的那场冲突为例,几辆自行车停放可能影响了市容秩序,完全可以通过宣传城市管理法规,劝说修车铺老板或车主转移到不影响市容的地方停放。城管凭什么不问青黄皂白就予以没收?自行车、摊贩出售的商品,都属于公民的个人财产,只有因为违法、经过法院判决才能予以没收,谁赋予城管没收个人财产的权力?在双方发生冲突时,跳踩人头的行为,则超出了执法的范畴,是在践踏人权,违法犯罪。

  城管执法的对象主要是街旁小门店和流动摊贩,而这些人多数是为了谋生的失业人员或老年人,属于弱势群体。如何既给他们留有生存的空间,又通过宣传教育和柔性执法使他们自觉遵守城市秩序,无疑是一个需要研究和破解的课题。时下,亟待解决的是,如何强化城管执法为民观念,去掉不该有的霸气!

媒体最近报道了两起城管施暴事件。

5月31日,延安一名城管双脚跳起猛踹一商户头部,彼时,一辆牌号陕J1397警的普桑警车经过,但未做任何停留(人民网6月4日)。5月25日,安徽淮北市濉溪县一高考生因拍摄城管粗暴执法遭到城管围殴,现场对面就有一交通岗亭,3名交警均没有上前阻拦。事后被打者报警,20多分钟过去,警车未到现场。到派出所看监控录像,该路口的监控录像也离奇地“独自”坏了。(《中国青年报》6月5日)

警察为何没有出手?濉溪县的交警说,冲突双方的人多,“我们人少,说了也没人听”;延安的警察则表示,正在调查,“不方便对外透露任何细节。”

无论调查结论如何,也无论现场交警到底“说了”没有,现实的情形是,施暴的城管打人后扬长而去,身后留下几个伤痕累累的受害者、一地的狼藉,还有若干盘旋在民众心中的问号——警察明明就在民众身边,怎么就可以熟视无睹,怎么就不能“控制局面”呢?

《人民警察法》规定,人民警察的任务是“维护社会治安秩序……预防、制止和惩治违法犯罪活动”,必要时“可以当场盘问、检查”。一方面,警察的介入可以预防局面进一步失控,避免产生更大的社会伤害;另一方面,也可以有效保护公民的人身安全,维护公平正义。无论现场事态是不是明朗,只要是可能损害到社会治安秩序的行为,警察的介入至少可以产生一种制约。

然而,当城管施暴时,现场的警察却回避甚至袖手旁观。在濉溪县,明明是城管打人,激起民愤,从而引起人群聚集,这点连当时在场的交警亦不否认,可他们却一再表示自己在疏导交通,试想,若不及时制止事端,疏导交通有用吗?

或许有人会说,同样都是执法主体,警察恐怕不好去管城管的事。这样的说法不免片面。其一,尽管均为执法主体,但警察责在维护社会治安,有权力、有义务及时制止任何社会冲突事件;其二,没有任何一项规定表明,城管执法可以凌辱、殴打商户乃至无辜路人,一旦城管打人,则其行为就不再是执法而是在犯法,警察当然可以介入处置。

城管打人而警察袖手,会在民众中产生恶劣的印象,甚至会让民众武断地认为,其间可能存在曲意回护。这些年来,城管打人事件屡屡发生且愈演愈烈,其中固然有城管队伍多“临时工”、人员素质参差不齐等因素,却也与缺乏必要的外部约束,甚至存在或隐或显的纵容有关。

“合同工”、“临时工”执法现象今后有望在广东杜绝。《广东省法治政府建设指标体系(试行)》6月1日起施行,要求依法确定行政执法资格,落实行政执法主体合法性审查和行政执法人员资格管理制度,加强行政执法队伍管理,杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法。(据6月5日《人民日报》)

公众对“临时工”的印象不太好,皆因如今“临时工”屡屡成为新闻焦点,冲在第一线干脏活累活的是“临时工”,而犯错后担责任背黑锅的也是“临时工”。特别是在城管、警察等执法机构里,大量聘用“临时工”上岗成为普遍现象,而要有啥负面新闻出来,肯定又是“临时工”被推上前台,公众也习以为常了。要是“临时工”不再执法了,那么以后又该由谁来做“替罪羊”呢?

远的且不说了,就在近日,网曝陕西延安街头城管暴力执法的视频,几名城管队员对一男子进行围殴,其中一城管竟用脚猛踩对方的头。有网友评论说,“一看就是临时工干的。”果然不出网友所料,延安城管部门回应称,“脚踩商户头”城管为“无正式编制人员”。不管事件最终处理结果如何,“临时工”再次成为事件责任人,不免令人感到啼笑皆非。

广东省要求杜绝“合同工”、“临时工”等上岗执法,是一个拨乱反正的做法。因“临时工”本身就缺乏法律授权执法职能,不应参与执法工作。而且不仅仅是广东省,其它地方也有类似规定,诸如重庆市去年4月就禁止“临时工”申请执法资格;黑龙江省去年出台规定,“临时工”不得成为行政执法人员;而昆明市则从今年7月起,“临时工”禁止参与执法。显然,各地政府已经认识到,“临时工”上岗执法弊端太多,需要予以纠偏。

但是,由于各地执法部门人手不足,任务繁重,往往聘请了大量“临时工”,且将脏活累活都推给他们做,遇到麻烦就先顶上。可见,要想真正杜绝“临时工”上岗执法行为,就不能光依靠出台文件规范,还需想法解决执法人力不足问题,明确落实责任关系,避免随意推卸过错。

同时亦要考虑到,执法部门已习惯使用物美价廉的“临时工”,骤然禁止的话,阻力必然很大。政府需要切实贯彻规定,执法部门也要顺势转变思维,不能再依赖“临时工”干活和顶缸,而要加强和完善人员管理制度,在法律许可范围之内,依法履行职责,切勿再随意超越界限。

6月3日,延安城管被指酒后执法打伤多人,在被网友曝光的视频中,甚至还有城管踩在倒地商户头上猛跺的画面,让人不忍直视。

事情在网络迅速传播,“延安城管”成了微博热门话题,网民在谴责城管暴力伤人的同时,也在猜测此事的后续——是不是又是“临时工”肇事。一天后,答案无出其左右,延安市城管局党委作出回应,对于当天执法当中的所有相关人员,一律予以停职、待岗调查。同时,该市城管局联合调查组还公布“双脚跳起踩踏商户”的男子为临时聘用人员。

及时的回应不失为一次良好的公关,但是这样格式化的回应却让民众苦笑且无奈,似乎只是为了让民众平息怒火,让主管人员官位安稳而发出的。

就算是“临时工”作案,相关领导也难辞其咎。不说城管“临时工”如何招聘,可能仅仅是相关领导“打声招呼”;也不说按照国家规定,“临时工”进场时,必须进行培训考核合格后才能上岗;单单让这样醉酒、衣衫不整、有暴力倾向的“临时工”城管去行使国家权利,领导难道就没有失职之罪?

可以说,一旦发生事情,单单处分下属或者“临时工”有做“缩头乌龟”之嫌。而处理完下属和“临时工”之后,事情就成了“断头新闻”,似乎也无人再追问,领导都可以松一口气了。这在偌大的中国也成了笑谈。

以香港地区为例,因为下属或自己行为不检而引咎辞职的官员不在少数。而在中组部发布的《党政领导干部辞职暂行规定》第四章中关于“引咎辞职”的解释之一是, “疏于管理监督,致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为,造成恶劣影响,负主要领导责任的”。也就是说, “临时工”肇事,领导并不是安然无虞,也别把“临时工”不当下属。

值得思考的,“公务员聘任制”改革是最近的热点,如果在将来,聘任制成功执行了,这些“聘任”的公务员,还能称他们为“临时工”并以此作为借口吗?

为社会所诟病的“临时工”执法现象有望在广东销声匿迹。6月1日起正式实施的《广东省法治政府建设指标体系》要求,严格落实行政执法人员资格管理制度,杜绝“合同工”、“临时工”等无执法资格人员上岗执法。

近几年,临时工暴力执法、乱执法事件时有耳闻,在一些执法事件中,打人的是“临时工”、公车私用的是“临时工”,雷人雷语的也是“临时工”……而事发后,临时工又往往成为“替罪羊”的代名词,特别是在一些执法纠纷中,“临时工”很容易被拿来作“挡箭牌”,成为最后的责任人,等到问责时,执法部门一句轻描淡写的“已辞退乱执法的临时工”,就可以大事化小、小事化了。

临时工到底应不应该有执法权?由于缺乏明确的法律规定,很多行政执法部门都打起了“擦边球”,纷纷聘用临时工代替执法,比如说城管协管员、交通协管员、辅警等,于是在很多城市形成了一种执法怪象:这些本没有执法权的临时工很多时候却冲在了执法的最前线,光明正大地行使起了执法权,戴着一个象征身份的袖标,就可以随意没收小贩的东西,就可以给违章停车的贴罚单。由于这些临时工拥有事实上的执法权,而又缺乏相应的责任,权责不对等导致乱执法现象频频发生,执法冲突也就在所难免。

明知道放任临时工执法会带来一定的风险,为何执法部门仍愿意聘用临时工执法?答案很明显——用工成本低,管理成本低,既可以当廉价劳动力用,出问题了又可以“背黑锅”,这样的临时工自然讨用人单位喜欢。

从这个意义上来说,广东要杜绝临时工、合同工等无执法资格人员执法,既是对当前执法乱象的整治,也是对执法部门乱下放执法权的约束,更是建设法治政府的应有之意。其实在广东之前,已经有不少地方都出台规定禁止临时工执法:重庆市从去年4月就禁止临时工申请执法资格;黑龙江省去年也出台规定,临时工不得成为行政执法人员;昆明市从今年7月起,临时工禁止参与执法。这些都是对执法乱象的理性纠偏。

非法定的人员本来就不具有执法权,这是法治题中应有之义,禁止临时工执法,是法治建设的必然,是进步的表现。由于临时工执法现象存之久矣,且受到一些执法部门的欢迎,禁止起来并非易事。从善治角度,窃以为应该给公众赋权,明确告诉公众,可以对临时工执法说不,并开辟通道,接受投诉并及时处理。(子在渊)