规范地方政府土地出让行为

西方发达国家政府出让土地已经有相对成熟的经验，我们国家公有制基础上政府出让土地获得收入更是合理合法，市场经济条件下“价高者得”也符合市场要素分配规律，问题的关键是在合理合法的逻辑下如何进行规范。我们认为，规范包括三个层面。首先，要对地方政府什么条件下出让土地、出让多少土地需要有一个制度规范；其次，要对地方政府以何种方式获得土地收入有更加科学的规划；第三，要对地方政府已经形成的土地出让收入科学合理分配。社会上对地方政府土地出让行为的专业的和非专业的非议广泛存在于上述三个层面。我们认为，破解社会非议需要从源头上规范地方政府土地出让行为，让政府的土地资源性收入汇集财政、服务民生。

树立土地利用政策的大局观，赋予其相对独立性

近年来我国多次尝试利用土地政策调控宏观经济，但是地方政府土地出让行为与“政绩观”和财政运行吃紧状况之间的联系不仅没有削弱，反而有进一步加强的趋势。当前随着我国城市化进程快速推进，城镇建设用地需求大幅增长，合理的用地需求与地方政府的卖地动机交织在一起，地方土地利用规划一改再改、一扩再扩，严重冲击了规划的严肃性。因此从源头规范地方政府土地出让行为至关重要。首先，针对城市化的实际情况，制定市县更为科学、严谨的土地利用规划，明确规划的法律效力，从而增强规划执行的严肃性。其次，赋予并保持土地利用政策的相对独立性，与货币政策和财政政策等宏观调控政策相互配合，但不受其影响。第三，严格供地定额制度，促进土地集约利用。在我国目前单一的“批租制”模式下，如果不在源头严格实施供地定额制度，就很难抑制地方政府“卖地”冲动。建议采取两种供地额度审批制。其一在缩小现有地方建设用地规模的基础上，设置地方政府年度用地定额，以此满足其城镇化用地正常需求量；其二中央集中一部分用地指标，机动分配给有国家级大项目落地的土地配套指标。通过定额与机动相配合的供地模式切实解决粗放用地、闲置浪费土地、过度开发土地等问题，不断提高土地利用效率。

尽快完善土地出让收入取得方式改革，逐步由“批租制”走向“年租制”

所谓批租制，是指在批租期限内一次性收取土地出让收入的地租模式。我国是在改革开放后从发达国家和地区引入这种地租模式。应当承认，在相当长一段时间内，土地批租为地方发展经济提供了大量资金。但是，当前单一的“批租”模式既没有完全实现对土地市场多样化需求的调节功能，也没有在批租期限内将土地增值收益收归公有，反而在一定程度上扭曲了土地市场价格形成机制。引入“年租制”的好处在于可以引导地方政府土地出让金收取平滑化，扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式，实现土地收益的代际均衡，并消除囤地囤房等不良行为。

改革机械式收益切割方式，建立土地出让净收益储备基金制度，着眼解决长远问题

在现行体制下，土地出让收入主要归市县政府所有，土地净收益使用的随意、低效、重复建设以及不透明等问题始终缺乏有效的制度约束，反过来，地方政府在政绩观驱动下没有动力将净收益投向公共服务的薄弱环节和领域。基于此，中央政府出台硬性规定了土地净收益用于农村教育、保障房和农田水利等方面的分配比例。我们认为早期的土地出让净收益分配政策取向缺少明确的制度约束是问题的一个方面，但是自上而下机械式的收益切割方式会把问题的解决引向另一个极端。城镇化进程中土地资源升值为地方政府带来了超额地租收益，是全体公民的共有财富，缺少管理是不作为，硬性切割也会脱离客观实际，导致低效使用。我国正处于经济体制构建完善的转轨时期，未来中长期可预见的和不可预见的改革成本都需要财政公共支出及时跟进，目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分净”都不是用好土地收益的最优选择。建议整合归并已有的具有专项性质的计提项目，改为统一按照固定比例滚动留存净收益，设立土地收益储备基金。有效衔接公共预算与基金预算，统筹使用土地出让净收益。

高度关注失地农民利益，建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制

我国建设用地使用权出让除少部分城市存量土地整理后出让外，出让的主体是农用地。长期以来依靠农地较低的征地补偿成本维系着我国城镇化水平的快速推进。在低成本获得土地时代逐步过去的今天，需要清醒地认识到，要保持城镇化水平持续、稳固提升，必需考虑农业和农村的前途，必须兼顾失地农民短期补偿与长期利益，积极应对呈现扩大态势的城乡差距。短期来看，应该彻底扭转失地农民补偿过低的局面，在“批租制”下建议农民补偿环节后置，待土地出让完成取得收入后，设置固定补偿比例，给予农民的一次性补偿与土地出让环节挂钩；在“年租制”下让农民获得土地增值后的增量补偿。长期来看，拉长土地出让收益的使用视角，前瞻性地建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制。

改革政府行政考核机制，抑制盲目出让土地行为

通过行政体制改革和行政考核机制的调整，要切实改变目前的以经济绩效为主的目标责任制考核制度，使地方官员更加注重落实科学发展观和合理规划利用土地，抑制盲目出让土地的“圈地”和“圈钱”冲动。